征地：美国法院的难题 　　 朱伟一 　　　　　　 　　真的，中文是很有魅力的语言。比如，中文形容词用得比较多，特别适合于用来表决心、献忠心。这类形容词还 进了法律，像宪法第十二条，说是“社会主义公共财产神圣不可侵犯。”“神圣不可侵犯”，这就表明了一种坚强决 心。反观宪法第十三条，提到公民财产时只说“不受侵犯”，没有“神圣”二字。 　　不过“神圣”二字着实奇怪。我们的主流思想一直是无神论，何以宪法中会出现“神圣”两字？“神圣”是带有 宗教色彩的。按照《现代汉语词典》的解释，“神圣” 指“极其崇高而庄严的，不可亵渎的”，例句和词组有“神 圣的使命”以及“我国的神圣领土不容侵犯”。使命可以是“神圣”的，可以是“极其崇高而庄严的”，勉强一些， 领土也可以是“神圣”的和“极其崇高而庄严的”，但财产就是财产，财产怎么可能是“神圣”的呢？怎么可能是 “极其崇高而庄严的”呢？“神圣”这个形容词至少不是法言法语。 　　诗歌语言的特点之一就是铿锵有力，掷地有声，让人热血沸腾。比如“为有牺牲多壮志，敢教日月换新天”这两 句。读这样的句子，刀山敢上，火海敢下，什么人间奇迹都敢于创造，更不用说闯股市了。中文还有一个特点，就是 句子经常省略主语。简略是诗歌语言的特点之一，留出空间给人想象。凡事重意会，轻言传。但法律不应该有太多的 想象空间。否则就会引起歧义。 　　还有，诗化的语言比较夸张。诗化的夸张若是出现在法律之中，就显得很不严肃。 　　 　　什么是“公用目的”？ 　　那么美国法律中是什么样的措辞呢？我们不妨看一看。按照美国的法律，政府征用私人土地或是授权开发商征用 私人土地的权力叫做“国家征用权” (eminent　domain)。美国宪法第五修正案明确规定，“不给予公平补偿，私有 财产不得被充作公用。”这条法则有两大要素，一是“公用”，二是 “合理补偿”。中国宪法也有对应的一条，规 定“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。 　　就具体内容而言，美国的判例已经确定。修公路或建造军事基地是典型的“充作公用”征地。此外，出于“公共 目的”，政府可以授权私有公司修建铁路、公共事业公司和体育场。除此之外，政府授权房地产开发商征地只限于两 种情况：一、被征收的房地产已经威胁到公共安全或健康；二、打破业主对土地的垄断。 　　国家征用权是各方利益不断平衡的一个焦点，有关诉讼层出不穷，美国最高法院隔时受理一些案件，澄清或修正 有关内容。2005年6月23日，美国最高法院通过判例凯龙诉新伦敦市(Kelon　v. New　London)(下称“新伦敦”)，得 出了新的论断，即：为了“经济开发”，政府授权开发商征用土地，也是出于公共目的，因此也是合法的。 　　新伦敦案的案情简要如下。自1990年以来，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，1990年代末只剩 24000人， 为历史最低。1998年，制药公司辉瑞在附近建了一家工厂。市政府决定，开发商使用该地更好，以创造就业，增加税 收。新伦敦案共有九位原告，他们的15套住房将被开发公司征收。 　　按照美国最高法院的判例，征收私人财产给私人开发商，“不得为可确定的一批人谋取利益”。新伦敦案中的多 数大法官认为，这里不是某一个开发商要做一个楼盘赚钱，而是事关招商引资的大问题，是经济发展整体规划的一部 分。新伦敦市政府征地不是为了开发商或一小撮人，而是为了全市广大人民的根本利益而进行的。大法官们的逻辑推 理可用下列等式表示： 　　宪法第五修正案＝充作公用＝用于公共目的＝经济发展＝创造就业和增加税收＝开发商可以征收私人住宅 　　新伦敦案的表决结果是5比4，自由派大法官以微弱多数定案。该案中大法官投票按其政治倾向站队。大法官分别 属于自由派与保守派两大营垒。自由派人士与民主党亲，保守派与共和党亲。美国政党是一个十分松散的组织，但大 法官还是以自己的信仰和个人利益为重，但许多案件中自由派与保守派的立场是泾渭分明。审理新伦敦案时，大法官 中的自由派与保守派各占一半。游离于两派之间的肯尼迪大法官就有举足轻重的作用。肯尼迪大法官有点像中国民族 资产阶级，具有很大的摇摆性，忽左忽右，有时随自由派，有时随保守派。布什、戈尔大选之争，肯尼迪大法官倒向 保守派，结果大法官以五票对四票判布什获胜。 　　对于自由派大法官的意见，保守派大法官坚决表示反对。奥康纳大法官在反对意见中旗帜鲜明地指出，以“经济 发展”的名义征用土地是反宪法。奥康纳大法官在“公用目的”之后斩断了逻辑链。按照她的推论，逻辑链也应该改 为： 　　宪法第五修正案＝充作公用＝用于公共目的＝保护公共卫生或打破土地垄断＝开发商不可以征收私人住宅 　　奥康纳大法官进一步指明了新伦敦案的危害性，说是此判例一出，“征用土地的幽灵笼罩着所有财产。无法阻止 国家以卡尔顿大饭店取代一家汽车旅馆，以商业区取代住宅，以工厂取代农田。受益者很可能是包括大公司和开发商 在内的特定公民，他们在政治过程中拥有更多的影响和权力。政府有了执照，可以将资源少的人的财产转给资源多的 人”。另一位保守派大法官托马斯也明确表示，发展经济不能成为开发商征收房地产的理由。他更进一步指出，新伦 敦征收土地的做法十分可疑，有可能是有益于辉瑞公司。 　　自由派大法官可能有点为天下劳苦大众求解放的思想。他们认为发展经济是硬道理——英文就是用的“发展经济” (economic　development)。他们在案情介绍中特别强调，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，征用土地搞开发 可以创造就业，增加税收。自由派大法官很奇怪的，在公民权利和政治权利方面，他们主张政府要后退再后退。而对 于经济活动，他们主张政府向前进，生产长一寸。自由派大法官的理念是，政府应该发挥更大的作用，以帮助弱势群 体。但按他们在新伦敦案的判法，吃亏的一般是中产阶级。 　　在征用的问题上，权贵通常是不会吃亏的。开发商一般不会挤走富人，开发商没有这么大的势力，而且还指望富 人的居所可以抬高周边的房价。即便富人的房产真被征收，那也无损于他们的根本利益。富人完全可以换个好地方重 新置业，反正他们有的是钱。 　　而另一方面，对于社会的底层人员，美国政府轻易也不敢下手。比如在纽约市，黑人兄弟的房产政府就不敢有什 么想法。别说是黑兄弟的房产，即便是政府的房产，只要是作为廉租房租给了黑人兄弟，政府就不敢收回。黑人兄弟 的能量很大，纽约市政府的那些老爷们避之惟恐不及，哪里敢去招惹他们？倒霉的大多是夹在中间的中产阶级，有点 小地产，但没有足够的势力自保。 　　不过，即便有了新伦敦案，美国还没有以国家征用权征用农田的。欧美国家的政府非但不敢征用农田，反而要给 农民大量补贴，结果挤压了发展中国家的农产品，弄得世贸组织内怨声载道。这是一种比较奇怪的现象。也不知道欧 美国家的政客为什么这样怕他们的农民，有人说这是因为欧美国家的农民比较抱团，用选票牵制了政客。可是这方面 没有什么实证研究，见不到什么数据。 　　 　　余波未了 　　不错，美国的国家征用权有两大先决条件，必须是“公用”，而且有“合理补偿”。但一旦政府可以征用，业主 可以得到的保护已经十去五六了。“合理补偿”实在难以确定。凯龙的房子是景观房，1999年起她便拥有此房屋。要 她搬走，金钱可能很难补偿她的损失。另一位业主威廉明娜·德1918年就生在老宅内，而且一直住在这里。老人住了 一辈子，房子对她有特殊的意义，似乎不是金钱可以换算的。补偿问题经常说不清楚，所以要死守第一道防线。业主 就是要求法院严格划线，规定政府不得以发展经济的名义征用私人土地。 　　自新伦敦判例以来，美国已有34个州制定法律或修改宪法，限制政府征用土地的权力。这样做并不违反美国最高 法院的判例。美国最高法院的判例只是允许立法机构制定法律征用土地，但地方立法机构可以自我约束。新伦敦案的 多数法官也指出，此案并不排除各州立法机构自己约束自己征地的权力。 　　该案原告苏赛特·凯龙(Susette　Kelon)也一举成名，成了我们这里的“百家论坛”讲演者似的风流人物。她还 被请到美国国会作证，声讨凯龙案的种种弊端。在华夏这片古老的土地上，宣讲计谋的人可以红遍大江南北。而在美 国，主张权利的人则被民众衷心拥戴为英雄。我想，这也是中、美两国的一大区别。从这个意义上说，美国式的财产 诉讼不仅不适合中国，而且很不适合中国。 　　那么个人救济怎么办？如果换在中国，如果当事人不服，可能就会出现再审。当事人可以提出再审，人大代表也 可以出来过问，子子孙孙没有穷尽——至少理论上如此。法律之外，诉讼之外，我们也经常反复。中国有这种传统， 喜欢平反，喜欢翻案——平反、翻案是一种做法，两种说法。美国没有这种再审制度，但整个程序拖得很长。新伦敦 案中业主2000年11月接到征用通知，接着是告到法院。直到2005年6月23日，美国最高法院才做出终审裁决，长达五 年时间。如果原告对补偿金额不满意，他们还可以重新起诉，再走一遍程序。拖上五六年应该不成问题。 　　许多开发商怕是等不起这么久，只好知难而退了。如果是在中国，五六年下来，其间政府换届，征地之事很可能 是不了了之。这就是程序的胜利。与行政决定相比，法律程序较为复杂，也较为公正——至少这是程序设计的目的。 　　业主通过诉讼死缠滥打有两大好处：一是可以遏止腐败，二是能够放慢经济增长速度。有了这样的大辩论，市领 导从项目中得好处费的可能性就小而又小。新伦敦案一出来，不仅美国人民都知道，而且全世界人民都知道。利用诉 讼，可以延缓经济的增长速度。我们经常发愁，经济速度增长过快，苦于找不到放慢的好办法。微观看不到宏观，但 宏观也经常左右不了微观，但诉讼就从微观牵制宏观。 　　如果确有一家钉子户，而其他业主均已同意拆迁，那确实是比较难办了。好在这种情况美国还是比较少的。其实 不搬就不搬，为什么那么着急呢？从全球范围看，大部分地方不是发展太慢了，而是发展太快了。贫富差别产生社会 矛盾，发展太快也产生社会矛盾。从历史上看，凡是出现问题，大多是发展太快了。但凡我们有重大失误，大多是因 为我们跑得太快，大多是因为我们跃进了。如果我们慢了，至多是少开私家车，少吃几道大菜，不会饿死人，不会出 现大规模的污染。这是一个哲学命题，值得我们深思。 　　 　　美国经验不宜推广 　　美国有比较好的法官———至少联邦法官是这样，还有长袖善舞的律师，不能不说是件好事。但反过来说，美国 需要这么多的律师，需要这么多的法官，就是因为许多人在偷奸耍滑，至少是有许多人企图偷奸耍猾。清凉世界，和 谐社会，不需要那么多的法院、法官。 　　欧洲的法院不如美国法院强势，来诉讼的人也要少得多。但这并不说明欧洲的法治比美国的差，也不说明欧洲的 拆迁不讲规范。恰恰相反，欧洲许多国家的环保和拆迁状况远比美国的要好。 　　比如，瑞士的苏黎士，其城市规划是全体市民公决后确定的，政府想改也难。苏黎士是一个保护很好的城市，也 没有太多的拆迁争议。维也纳也有许多老房、旧房，老房、旧房几乎不拆。维也纳联合国大楼附近有片旧房子，第二 次世界大战前建的经济适用房。房子地段好，还有临水的“景观房”，可市政府并没有在这里搞开发，开发商也没有 来这里搞拆迁。维也纳城内也没有什么新楼、高楼。不是维也纳建不成高楼，而是市民们不想建高楼。如果政府有心 搞开发———不，只要政府管得稍稍松一些，国内外开发商就会蜂拥而至，维也纳城里的高楼就会遍地而起。可是没 有高楼大厦，人民也照样安居乐业，而且可能反倒过得更好。相反，以廉价出售土地换来外国投资，实在是没有什么 可以值得骄傲的。 　　那么中国的情况如何呢？中国的情况不好说。中国的法院远没有美国法院强势。这是否说明我们这里都是些谦谦 君子、善男信女，没有穷凶极恶的拆迁？恐怕不能。中国的国情比较复杂，外国人弄不清楚，中国人自己也弄不太清 楚。国情问题是个话语权的问题。 　　看上去我们的问题远不是法律的问题，远不是法院或法官的问题，甚至不是心诚与否的问题。我觉得，在许多大 是大非的问题上，我们这个民族有点中邪。你看啊，我们疯狂地发展私家汽车，春节我们疯狂地放爆竹，股市我们也 非常疯狂。我们慌慌张张地把北京城墙基本扒掉，“文革”发展到扒孔子的墓，扒的速度太慢就用炸药爆破。明明是 惶惶似丧家之犬，急急如漏网之鱼，但我们非要说自己是在乘风破浪。 　　我觉得，我们还是思想上比较矛盾，似是而非，顾左右而言他，没有几个心诚的。比如，通过学习我们知道，小 康社会是我们的既定发展目标。可书报上经常介绍，四菜一汤是很简朴的生活。哎呀，这就比较奇怪了。四菜一汤还 算是生活简朴？小康生活不用四菜一汤，大国崛起也不用四菜一汤——欧美发达国家大多数人也只是两菜一汤，甚至 是一菜一汤。我以为，如果是奔小康的话，不需要大兴土木，如果是大国崛起的话，可能需要大兴土木。我们到底是 要小康社会还是要大国崛起？不过许多事情不能过于认真，想得太多只能自己折寿。这是中华民族的大智慧！