中国的城市化与贫民权利 秦晖 都市化过程中出现大量城市新移民，如何让他们在城市住下来，最终融入城市？在民主时代，或者允许贫 民“自由”解决住房而容忍“贫民窟”，或者以福利国家方式消除贫民窟，成为两种基本选择，而普遍趋势是 自由与福利兼有，尽管这些做法各有利弊，但今天的共识是：既不给自由也不给福利的做法已为人道的底线所 不容。 真问题并非“贫民窟”而是拆毁“贫民窟” 我国自改革开放以来，出现了前所未有的城市化高潮。最近我们经常听到这样一种言论，一亿四千万农民 工进城，却没有出现“贫民窟”，创造了举世唯一的“奇迹”。可是接下来我觉得他就应该解释，这些人没有 住在贫民窟，那住在哪呢？所有讲奇迹的人都回避了这个问题。 这些进城的农民工，他们是不是在城市买了商品房呢？估计很少。是不是住进了国家提供的福利房呢？好 像也没听说过。是不是他们自己盖了一些棚户呢？好像也没有。那他们到底去了哪里，是上了天还是入了地？ 现在某些人批评贫民窟，已经很少再说当代西方发达国家了，因为这些国家的贫民区，至少在建筑景观上 都是很漂亮的，而棚户式的贫民窟，大概只能在发展中国家看到了。于是，这些人就说，你看印度的贫民窟多 糟糕、拉美的贫民窟多糟糕，而且说这些都是资本主义或新自由主义的恶果。 这些人关于资本主义造成贫民窟的理论，在19世纪恰恰是马克思主义者曾经严厉批评过的。恩格斯在《论 住宅问题》一文中说道：穷人“一般总是住在恶劣的、拥挤的、不卫生的住宅中”，这“不是现代（按：指资 本主义）特有的现象；它甚至也不是现代无产阶级遭受的一种和以前一切被压迫阶级的痛苦不同的特有的痛苦； 相反，它几乎是同等地伤害到一切时代的一切被压迫阶级”。 换言之，“贫民窟”并非马克思恩格斯们批判的“资本主义社会”所独有。而“现代”真正特殊的问题是： 城市主城区穷人“本来就很恶劣的居住条件”也无法维持了。由于经济的快速发展，大城市主城区的地价飙升， 于是很多人盯住了这一块地皮，认为在这一块地皮上盖低档住房很不合算，千方百计要把城市中心区的穷人赶 走，然后盖一系列豪华的建筑。恩格斯说，这才是资本主义时代的真正问题。对此，我们不妨以老牌资本主义 国家法国首都巴黎做个案例考察。 法国的奥斯曼“大拆迁” 在没有迁徙自由的中世纪，巴黎是没有“贫民窟”的。法国大革命后国民有了迁徙自由，迁入巴黎的“进 城农民”大增。尤其是复辟时期、七月王朝与第二帝国时期法国工业化加快，城市也加速扩张。1800-1860年间， 巴黎人口从58万增至170万，即三倍于前。贫寒的新移民见缝插针，在昔日的峨峨“皇都”里“私搭乱建”，加 上适应贫寒租户需求的廉租私房大量出现。于是在市内的西、北、东三面都出现了“贫民窟”。这些街区不仅 不“雅观”，而且使与之为邻的达官贵人感到不舒服。加之自大革命起在“无套裤汉”的抗争遗风之下，贫民 区被视为“起义”的渊薮。尽管激进思想并非发源于贫民区，但在某些人看来，从1789到1848年，“捣乱者” 每隔若干年就在那里竖起街垒路障，而狭窄的街巷使镇压者的大炮难以到达。所以，统治者对这些“贫民窟” 深感头疼。但在革命后“民权”的保护下他们无可奈何。 机会终于来了，这就是1852年拿破仑三世颠覆共和、恢复帝制后，政治出现专制化趋势，民权被严重削弱。 在此背景下皇帝实行“警长治城”，于1853年将其心腹、巴黎警察局长奥斯曼伯爵升为塞纳省省长和巴黎市长， 授命他清理贫民区。 奥斯曼权势巨大，他动用国家权力强制性地成片拆迁，据说他“将直尺按在城市地图上，穿过中世纪巴黎 拥挤狭窄的街道画出条条直线，创造出了新的城市形式。他推翻一切挡道的东西，让路给林荫大道”。17年内， 城市中43%的房屋被强制拆除，“有效地清理了贫民区”。在此期间，第二帝国通过提高税收投入了巨资，为打 造奥斯曼的“新巴黎”花了25亿法郎，而这个时期国家每年财政总支出不过14亿-23亿法郎。奥斯曼以其对民权 的蔑视而被称为“凯旋了的万代主义”。 奥斯曼不仅手段强硬，而且生财有道，他使用政府的暴力帮助开发商赶走贫民，规定开发商建造的豪华 “新巴黎”房产由投资者特许经营，并以政府的垄断权力保证他们能在短期内收回投资并得到足以诱人的利润， 但特许期满后房产必须归政府所有。于是政商合作发财，帝国基建-财政部门的不少官员借之也大捞一把。而被 驱赶的穷人所得补偿很少，奥斯曼的改造对他们完全是一场灾难。 奥斯曼之后的“自由拆迁时代” 不过，奥斯曼现象不仅是在民主国家中很少见到，即使在法国，也就是那二十年的一个特殊现象。奥斯曼 以后，巴黎的城市改造仍然在进行，但它的原则以及相应造成的城市风貌，就和奥斯曼时代有了很大的不同。 在共和民主时期，城市改造基本上遵循两条原则：商业性拆迁，遵循自由交易原则；公益性拆迁，遵循民主决 策原则。 所谓民主决策，是指一个项目如果是公益性质的，那么首先要通过民主程序来确定，要经过议会讨论、舆 论论证等等，最终达成共识，建还是不建。如果建，那么第二个程序就是自由交易的尝试，尽管是公益项目， 能够做自由交易也要尽量做自由交易。如果在第二个程序遇到问题，有人漫天要价，怎么办？那有第三个程序， 就是由中立的资产评估机构来财产评估。如果这个评估的价格，拆迁户仍然不能接受，仍然是漫天叫价，那怎 么办呢？第四个程序就是要有替代方案的论证。如果替代方案论证也认为不行，公益必须要这个地方，那么在 走完这些程序以后，可以实行国家最终定价，按照公平、合理的价格来给予拆迁补偿。这个过程相当复杂，不 是哪个领导一拍脑瓜就能够做得出来的。 奥斯曼以后的巴黎城市拆迁和改造更加重视贫民的权利，一方面，政府不能强行驱赶他们，另外一个方面， 反而有越来越多的责任要为穷人提供服务。这是民主国家的两个发展趋势，权力越来越受限制，责任越来越可 问责，也就是说，政府想做就能做的事越来越少，政府不想做也得做的事越来越多。政府不想做也得做的是什 么呢？那就是帮助穷人。这就涉及到贫民区、简陋住房的改造问题。这些相关问题等我介绍完另外几个国家的 贫民窟情况后，再作介绍。 南非索韦托：隔离型贫民窟 南非的一些城市比如约翰内斯堡在1994年废除种族隔离制度以前是很漂亮、很安静、很整洁、治安也很好 的，但前提是不准黑人进来。可是，白人又需要黑人给他们打工，又不想给他们提供福利房，怎么办？南非白 人想到了一个办法，就是在城郊划一大片地方，让黑人自己在那里盖房，这就是索韦托贫民窟的来历。到1980 年，索韦托已经发展到160万人口，比约翰内斯堡主城区的人口还要多。这两个地方紧挨着，但却是天壤之别， 如果说约翰内斯堡是天堂，那索韦托就是地狱。 索韦托可以说是黑人的伤心地，但在1994年种族隔离制度废除以后，情况发生了很大的改变。今天我们看 到索韦托不再是地狱，而约翰内斯堡也不再是天堂，黑人开始大量地移居约翰内斯堡，开始盖起一些不是太漂 亮的房子。 虽然现在很多人对于这种状况不满，但在索韦托也可以看到很乐观的景象。因为索韦托的房子虽然还是不 怎么样，但已比上世纪60年代好很多了，而且索韦托的公共设施这些年也发生了很大的变化。在索韦托有一个 很有意思的现象，当地有一个据说是非洲最大的公共汽车站，每到圣诞节（相当于我们的春节），就会出现大 量的人涌到这个公共汽车站坐车回家过年。不过，这种景观和中国似曾相识又有很大的不同，就是那些回家过 年的人，基本上是跨国的外籍劳工。因为南非本国的黑人劳工，一般来讲都是全家住在一起，尽管索韦托的条 件不是很好，但至少他们是可以在那里过正常的家庭生活，也就不存在回家过年的问题。 尽管现在的约翰内斯堡变得比以前脏乱差了，治安也比以前糟糕了，但人们普遍还是认为现在比过去有了 很大的进步，在约翰内斯堡市中心有一个曼德拉广场，就是为了纪念废除种族隔离制度给他们带来的进步。当 然，南非现在面临的问题也还有很多，但南非人绝不会用恢复种族隔离的办法来解决问题。 今日第三世界都市的贫民窟 （1）印度贫民窟的来历 在殖民时代，由于英国人的“城管”相对较严，尽管当时的印度农民远比现在更贫困，但印度大城市中的 贫民窟并不多。独立后印度实行民主制度，对穷人迁徙限制放宽，大城市不可能“贫民与狗不得入内”，于是 农民进城的过程加速。 同时，上世纪90年代以前印度“政治学英国，经济学苏联”，政治上不仅搞民主而且承认公民迁徙自由权 利，经济上却实行“马哈拉诺比斯社会主义”，被当时苏联定义为“走非资本主义发展道路的国家”。这种体 制虽然也号称民主社会主义，然而却不是学瑞典搞福利国家、二次分配，而是学苏联以国家财政投资搞了许多 大型国有企业实行“计划经济”，这样一来，用于社会保障的钱便严重不足。名义上尽管国家对公民的教育与 卫生承担责任，但实际上除了左派执政的一些邦外，那时印度多数邦中的乡村公立医疗与教育网点量少、质差、 经费缺，而大城市里对穷人的保障就要好些，虽没有发达国家那种住房福利，教育、卫生条件还是远比农村强。 在迁徙自由状态下，这更加速了乡村中最穷的那部分居民迁入城市。 而另一方面，这种“社会主义”的国家垄断也导致民营中小企业发展不足，难以做到充分就业，进城人口 中相当一部分难以脱贫。尽管他们并不比进城以前更穷，但在现代化大城市中，他们的棚户区的确触目惊心。 这些因素的综合，便使得印度在独立后的几十年内都市贫民窟大为扩张。 （2）拉美贫民窟现象：开发商给穷人让路 中国人到拉美，往往会觉得有些事情不可思议，比如经常可以看到一些靠近市中心的地方，都是大片大片 的贫民窟，而房地产商往往在一些条件很差的地方，比如50多度的陡坡，搞商品房开发。于是中国人很惊奇， 这么好的地方你们怎么不圈呢？拉美的开发商会瞪眼睛回答，你们真是有本事啊，怎么能够把他们搞走？ 其实，拉美的城市周围也有圈地运动，可这不是政府圈老百姓的地，而是老百姓圈政府的地：一帮进城农 民，进城后要找地方盖房子，于是找一块政府公地拉起一道铁丝网，自己盖起了房子，政府说这是违章建筑， 但整个社会的舆论都是支持他们的，折腾了半天，政府也就说，算了算了。比如BOSCO合作社区就是这样的，百 姓征了官家的地。 我觉得拉美的贫民窟，有一点比美国好，那就是他们的组织性要比美国强，他们往往有的是从农村整村地 往城里迁，保持了农村里原有的人际关系，社交活动也比较多，像我看到的BOSCO，他们就组织起来自己盖了一 些房子，都是二居室的，很简陋。他们是穷人，而且进城的年限不过是五年十年，基本上是来自山区的印第安 人。但是这些房子最大的好处就是特别便宜，为什么便宜呢？土地是圈来的，也没有开发商的利润，基本上是 自己合作盖房，成本就是建筑材料，据说这样一套房子才2000多美元。 民主福利国家的贫民区改造 前面提到，在奥斯曼时代，巴黎虽然大拆大建，建立了很多豪华建筑，但基本上没给穷人盖什么房子。但 到了民主共和时期，这种现象就有了很大的变化，尤其是从二战前到战后，一直到上世纪60年代，法国先是在 巴黎周边贫民区比较集中的地方，比如伊夫里、苏瓦希、楠泰尔等地，建立了以高层廉租为特征的第二代福利 房。这种福利房引起了很多的批评，尤其是来自左派的批评，他们认为给穷人盖的房子还是不够好，建筑密度 太高、绿地太少、居住太拥挤，人们在里面缺少自尊心。在这种批评下，到了上世纪80年代以后，法国开始大 量兴建所谓第三代福利房，也就是以低楼层、低建筑密度，绿地和公共设施配套齐全的街区为主。 那么，什么是福利房呢？福利房有两个特征，第一是由政府的房政部门面向全社会盖的，而不是像我国那 种各单位给自己内部人盖的。第二就是它的分配标准，唯一的分配条件就是贫困（低收入）。西方国家形形色 色，有左派掌权的福利国家，有右派掌权的自由放任国家，福利房覆盖面也有很大的差别，但都有一个共同点， 那就是福利都是从最穷的人开始覆盖的，从来不是从最富的人开始覆盖的。 中国的“负福利”住房制度 由政府房政部门兴建，以贫困（低收入）为唯一分配条件。此种制度在西方普遍，在剧变前一些东欧国家 也有。但我国从未有过。国共鼎革初，政府曾把一些没收房交由房政部门安置社会贫民，但从未新建此种住房。 此后用房政经费维修旧房且远不足。国家的住房建设资金都拨给“单位”，按“负福利”原则实行“单位分配 制”：有特权的“好单位”收入高房子更好，无特权的“差单位”收入低住房差（往往无房）。在单位内部同 样按“负福利”原则：官大工资高，“住房待遇”更高；官小工资低，“住房待遇”更低。而最穷的农民和 “无单位者”不仅完全没有分房资格，自己盖个“窟”也被指为“私搭乱建”而要被惩处，处于典型的“无福 利也无自由”状态。 后来我们搞住房改革“取消福利房”，其实是把过去的“特权房”予以变现、赎买。真正的“福利房”制 度，我们过去从未有过，现在也不是“取消”的问题，而是要新建一套前所未有的福利房制度。 不要让中国农民再做“两栖人” 中国其实也有“贫民窟”，但更多的“进城农民”无疑还是住在工棚里。中印工业化进程都导致大量农民 进城，但不同的是：印度农民往往卖掉土地，举家进城后占地搭建简易住房，形成为人诟病的“贫民窟”。但 是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活，同时形成社会保障压力。而中国农民没有地权，不可能卖地，但 可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地，政府不许建立简易住房，又租不起更买不起常规 住房，造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活，形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍（工棚），并把家 庭留在农村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免 了贫民窟问题。 我记得重庆有个官员说过，重庆“永远不会有贫民窟”，原因是中国农民习惯做“两栖人”，不像你们印 度人喜欢全家进城。恰恰就在这个城市，2007年3月重庆市沙坪坝区有关部门进行的专项调查中，有5%的男性民 工坦承自己找过“小姐”。调查还显示，已婚夫妻打工而两地分居，长期没有性生活时，24%的男性、33%的女 性“整夜睡不着”。39%的男性、55%的女性民工通过“给家里打电话”来度过漫漫长夜。调查报告指出“这说 明，性压抑已经成了民工感情生活的一大痛楚。”“35岁前没有家庭生活，35岁后没有社会保障”长远下去会 怎样？别的社会问题且不论，请看奇文《亲子鉴定与文化问题》：中科院北京基因组司法物证鉴定中心2005年 共做了3000例左右的亲子鉴定，其中680例鉴定为非亲子，比率达22.6%.而其中农村例子中非亲子率更是“有点 惊人”，高达将近50%！今后我们的社会基础、文明基础、人伦基础会如何变化？ 其实这样的问题在中国的其他城市也非常多，我觉得，重庆最近搞的城乡统筹改革非常之有意义，我也希 望重庆的城市化能开创一个新的模式。我要讲的是，重庆的城市化如果在城市里出现贫民社区，我不会批评它， 我觉得这是一个很难免的现象，在这一点上我们应该对政府有足够的理解。可是，如果在这个过程中，重庆又 多出几百万的两栖人，我觉得这个问题可能要比有贫民社区更严重了，尤其是现在的农民工子弟发展到第二代 的时候，问题就更严重了，因为第一代还可以说他们是两栖人，第二代还让他们当两栖人吗？ 现代城市新移民的问题，没有尽善尽美的解决方式，但是我们知道，有一些方式是应该避免的，老实说， 像索韦托那样的方式，很多人就认为是非常不人道的，但是我认为，索韦托毕竟还是给了黑人一个在城市里成 家立业的条件，我们现在不能给他们提供廉租房，我们也不允许他们在城市里自己盖起类似棚户区，而且我们 还要整顿城中村。现在整顿城中村，大家讨论的都是如何给城中村原来的户籍人口以更多的补偿，拆迁补偿往 往都是给房主的补偿，但最大的问题是，我们基本上不考虑租户的利益。其实城中村的改造，最大的问题是这 些租户都去了哪里？这些租住城中村的农民工去了哪里？ 城市新移民，一般来讲，或者给他自由，或者给他福利，或者二者都给。二者都不给，可能在一段时间内， 我们会看到一些所谓的好处，但从长远来看，这种做法负作用很大。中国最应该警惕的不是什么拉美化，中国 怎么会拉美化？中国现在正在奥斯曼化，怎么防止这个现象，这是大家要考虑的。