盐业专卖诸论   □梁小民   盐业专卖下的官场腐败      有权力垄断,就有腐败。绝对的权力引起绝对的腐败。中国盐业专卖史证明了这句 谁都会说的至理名言。   盐业专卖就是国家实行垄断经营。这种做法始于春秋时的齐国,始作俑者是管仲, 但到秦朝和西汉初年,盐业专卖实际上是废除了。汉武帝想增强国力征服匈奴,于是采 用大盐商东郭威阳的意见,从元狩四年(公元前118年)起在全国实行盐业官卖制度。在 产盐的28郡和36县设置盐官(均由原来的盐商担任),招募百姓由政府提供“牢盆”(煎 盐之锅)等工具制盐,成品盐由政府定价收购、设官贩运,实行专卖。   这种做法当然引起商人及代表他们利益的官员不满,汉昭帝始元六年(公元前81年), 政府召开专卖政策研讨会,有“贤良文学”(地方商人、学者)60余人、御史大夫桑弘羊 及丞相田千秋参加。桓宽的《盐铁论》正是这次会议讨论发言的记录。这次会议仅仅取 消了酒的专卖,保留了盐铁专卖。尽管主张专卖的桑弘羊在辩论中胜利了,但当时主政 的大将军霍光要消除异己,在次年(公元前80年)就以谋反之名杀死了桑弘羊。不过这种 盐铁专卖制度一直延续到清代结束,之后这种制度也没有完全废除。   各个时代的盐业专卖做法并不相同。管仲的做法是私人生产、国家收购,进行垄断 性专卖。西汉时的垄断程度最高,生产、批发、零售都由政府排他性地经营。以后对盐 业的垄断经营逐渐走向政府授权的商人垄断性经营。唐肃宗宝应六年(762年),盐铁使 刘晏进行改革,生产和零售都交给商人,政府只控制批发这一环节,即政府收购成品盐 并加价批发给商人送到各地零售。宋代之后又逐渐形成了盐引制,即商人花钱(或支付 其他实物,如明代开中制下就是送运粮食到边关换取盐引)购买盐引(食盐的专卖证)到 指定盐场取盐,并运到指定地区零售。这种盐引制在不同时期做法也不完全相同,但明 清时代一直在采用。   无论采取什么形式,政府对盐业的垄断本质并没有变。应该说,盐业专卖对增加政 府财政收入、增强国力还是有积极作用的,齐国能成为“春秋五霸”之一,汉武帝一改 “文景之治”时代民富国弱状态,击败匈奴保护国家安全,管仲和桑弘羊倡导并实施的 盐业专卖是功不可没的。在以后的封建社会中,盐业专营的收入成为政府的主要收入来 源之一:在唐代,刘晏任盐铁使之后,盐业专营收入达600万缗,占政府收入的一半, 直至明代,仍保持这一比例。   盐业专卖当然是由盐铁使、盐政之类官员控制的。这些官员也是人,他们的人性中 也有贪婪的一面。在缺乏监督、又没有权力制衡的情况下,贪婪的人性恶性膨胀,在盐 业专卖体制下就出现了“野火烧不尽,春风吹又生”甚至愈演愈烈的贪污与腐败。   明代在实行开中制时,为了防止官员腐败,规定禁止“监临官员”、权势之家、公、 侯、伯及四品以上文武官员本人及家人、奴仆从事盐商业务。但利益的诱惑太大了,在 宣德、正统年间,这项禁令就成了一纸空文。成化年间,原在禁止之列的达官显贵竟直 接奏请皇帝取得巨额盐引,转卖给盐商谋利。到了弘治年间,盐业专卖已为这些人所垄 断了。官商勾结,其间腐败不言自明。   到了清代,盐业专卖下的腐败更为严重,盐政官成为天下第一肥缺。尤其是统辖江 苏、安徽、江西、湖南、湖北、河南六省的两淮盐政更是肥缺中的肥缺。发生在乾隆33 年(1768年)的两淮盐引息银特大贪污案,正是一个突出的案例。   案件的起因是,乾隆13年(1748年),两淮盐商要求朝廷增加每年盐引的发放定额, 以满足市场需求。时任两淮盐政的吉庆收取了盐商送的5万两银子后,将盐商的要求上 报皇上。乾隆皇帝听取户部的意见后,同意在不增加当年盐引定额的基础上,将次年的 定额提前使用,同时要求盐商对提前使用的盐引向政府另支付一笔“预提盐引息银”。 盐商们又向吉庆行贿5万两银子,吉庆同意先支付部分息银,余额做欠交处理,以后再 结。盐商接受了这种妥协办法。后继的盐政普福、高恒仍接受贿赂允许欠交息银,分别 贪污10多万两和20多万两银子。   乾隆33年,尤世拔继任盐攻,无法改变这一陈规,盐商们有恃无恐。尤世拔向乾隆 皇帝告发。经查证,三任盐政和其他官员历时20年贪污应缴国库息银1000万两。吉庆、 普福、高恒被抄家,除吉庆已死外,普福、高恒斩首,历任盐运使(盐政的下属)7人受 革职、降级处分。   在封建专制之下,盐业专卖引起贪污、腐败是普遍规律,被作为典型案件查处则是 个别偶然。如果盐商们不与尤世拔对抗,这件事恐怕也不了了之了。在中国历史上,盐 政官员贪污腐败,足可写一本大书。最近出版的以写徽商为主的《大清徽商》描写了两 淮盐业专卖各级官员的腐败。虽然是小说,但也如实再现了当年的历史,让人读后不寒 而栗。   其实任何一个社会都面临这种两难困境:有些政府的管制还是利国、利民、利社会 的,但在管制中的实施中又难免出现官员腐败。即使在美国这种民主法制的国家也难完 全消除。比如,美国对垄断行业实行指导定价,原则是在平均成本之上加一个社会平均 利润。但这种企业却可以通过贿赂官员把成本加大,仍获得高额利润。经济学家提出了 “管制俘获论”,即行使管制的官员被企业“俘虏”,为被管制企业服务。在这种情况 下“政府失灵”大于“市场失灵”。经济学家还研究了原来实行管制的民航、公路卡车 运输等行业在20世纪80年代取消管制而利润率下降了。 盐业专卖下的官商勾结   明清盐业专卖下的官商勾结,先后成就了富甲天下的晋商和徽商。“成也官,败也 官”,明末开中制改变,晋商被迫退出盐业;而在清末废除盐商垄断特权后,徽商就无 可奈何地走向了衰落      经常有人说,晋商和徽商的成功是由于“勤劳”和“诚信”。勤劳是中华民族之美 德,连斯密、伏尔泰这样的洋人也赞扬过,诚信是中国传统文化的一部分,诚信的故事 也车载斗量,为什么其他人不成功呢?   晋商和徽商成功的原因很多,当然要包括山西人的诚信和徽州人的“徽骆驼”精神, 但最关键还在于官商结合。山西人和徽州人是在盐业专卖的制度下靠与官府的勾结而成 功的。   盐业专卖在明代演变为开中制。明初,蒙元势力在北部边疆成为心腹大患,明政府 在从辽东到甘肃的九个边防重镇驻有80万军队,后勤保障成了大问题,于是,利用所控 制的盐业专卖权,让商人把粮食等物资运到边疆,以换取盐引(领取和销售盐的凭证), 到指定盐场领取食盐,再到指定地区销售。这就是开中制。最初,任何人都可以通过开 中制从事盐业贸易,并没有什么资格限制,为了防止官员腐败,还禁止达官贵人参与其 中。但盐业是一个利润极高的行业,官员就利用其特权垄断了这个行业。晋商和徽商正 是在这一过程中发展起来的。   晋商起源于盐,并不是山西人多地少,人民勤劳走上了经商之道,而是有可以交易 的食盐而走上了经商之道。晋商从南部起家,正在于这里有运城的池盐。但是如果不是 借助于官府的势力,在盐业专卖制之下也只能受尽官府盘剥小打小闹,或者成为私盐贩 子。小打小闹和走私违法都不可能造就这一个大晋帮。晋商的真正起家靠的是官。也就 是说,晋商是通过官商勾结来挖到第一桶金,完成原始积累的。   晋商第一代富商大多有官场背景。最典型的大概是蒲州(今永济县)的张王两家了。 王家经商从明代的王瑶和王现兄弟开始。这兄弟二人转辗全国许多地方,但也只是小有 成就。王氏的真正大富是从事盐业,靠的是权力。王瑶的三子王崇古为嘉靖二十年 (1541年)进士,历任刑部主事、陕西按察使、河南布政使、右副都御史、兵部右侍郎、 宣大总督。其兄王崇义借这个有利条件成为当时富甲一方的大盐商。王崇古的大姐嫁给 侨居蒲州的大盐商沈廷珍之子沈江,二姐则嫁给了张允龄,张家也是蒲州大家,以盐业 起家。张允龄的儿子是在明万历年间入内阁任首辅的张四维,换言之,王崇古为张四维 之娘舅。张四维之弟张四教亦为大盐商,在河东与长芦两个盐区有相当大的垄断权。   这两家联姻,又与其他富商李氏、范氏、兵部尚书杨溥、内阁大臣马自强家联姻。 其权势与财富为海内少有,别人无可奈何。明代河东巡盐御史郜永春曾状告张王两家垄 断盐业暴富的罪行,要求“治罪崇古,而罢四维”。但张王两家势力如此之大,最后不 了了之。当然,靠盐业起家的不仅张王两家。号称当年天下首富的平阳(今临汾市)亢 氏、李因笃、王玺、代州的冯忠等都依靠官府势力而成为晋商第一代富商。这为晋商以 后发展奠定了基础。晋商的辉煌是票号,票号的成功也靠官商勾结。这一点另文介绍。   徽州人从商也有相当长的历史,但其成功的主业仍然是盐。在当时官商勾结之下, 盐引大量发放,而食盐产量有限,盐引得不到兑现,到嘉靖年间未支盐引已达200万引。 这就引起盐业专卖的制度变化。为了疏清旧引,官府把持有盐引的商人分为10个纲,每 纲盐引为20万,以圣、德、超、千、古、皇、凤、扇、九、围命名。政府编造纲册,登 记商人姓名及持有的旧盐引数量,并发给各个盐商作为“窝本”。每年对其中一纲的旧 引支盐,对其他九纲按新引支盐,以10年为期,把旧引完全疏清。又规定,在疏清旧引 之后,按纲册所记旧引数分发新引。册上无名者,没有领取盐引的资格。这就是说,未 入纲者无权经营盐业。这就形成已入纲者的垄断。纲册是政府编制并发放的,与官方有 勾结的大盐商就垄断了盐业经营。这些盐商主要是徽商和晋商。   明代天顺、成化年间,在实行纳粮开中的同时,又准予纳银开中,即可以用银子买 盐引。于是,开中制演变为折色制。这种变化使盐商分化为内商和边商。由于距产销区 都近,扬州成为盐业中心,一部分盐商向淮、浙内地一带迁移,向有关运司纳银换引, 成为内商。晋商中的盐业大户也纷纷迁至扬州,同时,他们逐渐转向经营钱庄。另一部 分中小盐商仍在边境地方纳粮换引,成为边商。边商缺乏资本,内商资本雄厚,内商以 低价收购边商的盐引,边商衰落内商壮大。边商主要为晋商,内商主要为徽商。此后, 晋商逐渐退出盐业进行多元化贸易,徽商主宰了盐业。这是徽商成功的原因。   在盐业专卖之下,徽商经营盐业当然少不了官府,所以徽商的主要精力放在疏通官 方关系上。徽州人让子弟读书走科举之路固然有文化传统,但更现实的还是子弟当官后 作为徽商的后盾。乾隆时的大官曹振镛家族就是朝中有人当官,商场有人经营盐业。像 这样的徽商大户相当多。家族中无人当官者,也要通过各种方法勾结官府。乾隆七次下 江南,接待者主要是徽商,其目的当然不仅仅是对皇权的崇拜。清代李斗的《扬州画舫 录》记载了寄籍扬州的徽商的奢侈生活,美籍华人史学家何炳棣先生指出,这不仅是他 们追求享受、炫耀,更主要是为了交结、拉拢官员,为垄断盐业创造条件。徽商还大量 向政府捐赠,仅乾隆年间的两淮总盐商、徽商鲍志道就先后向政府捐赠白银2000万两, 粮12余万石。他这样做不是为了换取一些有名无实的官职,而是经商的需要。清道光年 间,盐业专卖制度改变,盐商垄断的特权被废除,改行票法,运销分离之后,徽商就无 可奈何地走向衰落了。这真是“成也官,败也官”。   封建社会,皇权高于一切,只有勾结官府才能经商成功,这是一条规律。综观整个 历史,权力越集中,企业越离不开政府,越需要有政府的权力才有商业成功。市场经济, 政企分开,各司其职,政府维持正常秩序,企业从事经济活动,才能从根本上消除官员 以权谋私和官商勾结。 盐业专卖下的私盐泛滥   在盐业专卖之下,“官盐”是政府经营,或者由政府授权私人经营,且交纳各种税 费的盐。与之相对,私盐是违背盐业专卖法,个人经营且不纳税交费的盐。在实行盐业 专卖时,贩卖私盐成为一个暴利行业。有百分之三百的利润,都敢上断头台,何况走私 贩盐呢?   西汉汉武帝之前盐业是放开的,此后实行越来越严的盐业专卖,私盐也就越来越猖 狂。许多农民起义领袖,如唐末黄巢、元末张士诚和方国珍,都是私盐贩子。他们所从 事的非法行业决定了他们对政府的敌视态度,他们的起义不是要均贫富,救国救民,而 是政府伤害了他们走私的巨大利益。中国历史上实行最严格的盐业专卖制度,所以,私 盐问题特别突出。梁启超先生说:“各国无枭而独产于我国。”这里的“枭”就是盐枭。 在清代,私盐贩子们已经发展出势力相当强大的黑社会。   中国历代对私盐打击的力度是相当大的。汉武帝时,对私盐贩子“钛左趾没入其器 物”。“钛左趾”是在左脚趾挂上6斤重的铁钳,“没其器物”是没收生产工具,煮盐 的工具当年也相当值钱。唐代“自淮北置监院十三”,捕私盐者。私盐贩子要杀头,连 相关官员都要连坐。五代时,盐法最酷,贩私盐一斤一两就可以正法。宋代略宽了一点, 无非是杀头的标准放到三斤或十斤而已。元明清以后,这种对私盐的打击和惩罚从未放 松过。读这些法律和案例,至今都可以感到血腥气。   这么严厉的打击为什么没能有效地制止私盐呢?严厉的打击并不一定是制止犯罪的 最有效方法。明代朱元璋对贪官的打击为历史之最,动辄杀头,甚至“剥皮”、“夷十 族”,但贪官并没有消失。对那些受巨大利益诱惑而不怕死的贪官来说,没钱比死还可 怕。必须从制度上去寻找犯罪的原因,并从制度改革入手来消除官场腐败。私盐问题与 此一样。   对政府而言,盐业专卖的确有必要。统治者要增强国力,又要满足自己的奢侈生活, 钱是少不了的。但封建社会经济不发达,税收来源有限,仅靠土地、人口税远远不能满 足需求,横征暴敛又怕激起民怨。因此,对食盐这样的生活必需品进行垄断经营,不是 最优,也是次优的选择。在中国封建社会中,盐业专卖带来的各种收入,总体上占财政 收入的一半左右。这还不包括官员们从中获得的利益。如此巨大的财源,政府岂可放弃?   有盐业专卖就必然有私盐,盐业专卖越严,私盐越好卖,利润越高。这是一个客观 规律。私盐泛滥首先是利润奇高,据私盐研究专家估算,盐的零售价格要高于产地价格 十几倍乃至几十倍。盐价奇高的原因之一是沉重的盐税负担。以两淮盐课而言,盐课清 单包括奏销正课共二十五项、考核正课共九项、不入奏考正课四项、不入奏考杂项三十 项、不入奏考杂费二十五项。以两淮到汉口的盐为例,一引盐的正课是一两一钱七分零, 但即使在道光年间经过清理整顿后,陆续加上各种杂课后已达十二两。除了这种正规或 非正规苛捐杂税外,还有各种养活庞大盐政人员的支出要盐商交纳。康熙年间,曹雪芹 的祖父江宁织造曹寅曾向康熙汇报,两淮盐政的浮费包括各衙门所取共计每年20多万两 银子。   盐商除了以上支出外,还要用捐赠、捐官等形式向官府行贿。尽管这样,盐商仍然 是天下最富有的。读读清人李斗的《扬州画舫录》中所记载的盐商们花天酒地的奢侈生 活,就知道他们多有钱了。乾隆七次下江南主要由盐商出资接待。盐商们固然为了巴结 皇室而不惜工本,但也要有钱才能如此。盐商们经营官盐,做的是合法买卖尚且如此赚 钱,如果非法贩盐,不用交各种正规与非正规费用,不用巴结官府皇家,这些钱岂不都 留给自己了吗?由此可以推断出私盐利润之高。尽管风险很大,但与暴利相比,这个险 还是值得冒的。   当然,私盐得以盛行的原因还在于供求关系。以清代为例,一方面,人口激增,乾 隆二十五年,人口达2亿,30年以后,人口突破3亿。盐为生活必需品,人口增加,食盐 的需求也大增。另一方面,盐的生产能力也提高了。据《清盐法志》记载,这时沿海已 将煎盐改为晒盐,工本减少,产量大增,盐的产区扩大了。但由于盐业专卖,政府控制 了盐的运销,人为地造成了盐的供求失衡,价格上升,本来供求可以平衡的盐业由于受 政府控制而失衡。既有需求,又有供给,这样私盐就有了发展的条件。官府无法控制的 盐经走私渠道进入市场。有许多官盐没有进入或不愿进入的偏僻地区成为私盐的目标市 场,即使有官盐的地区,私盐仍可以凭借价格优势进入。私盐的动机与条件都具备,当 然就越禁越活跃了。   不同时期私盐的形式也不同。从清代看,主要是产地的盐未经纳税进入销地,以及 官盐越出指定销售范围成为私盐。当时参与私盐活动的包括产盐的灶户私产私销;盐商 夹带私盐(据记载,有盐商每年销售定额盐引70余万引,获利60余万两,而夹带的私盐 获利竟达160万两);官员与兵弁贩卖;武装贩私盐的盐枭;承担漕运工作的漕船私带。 这简直有点“全民皆私盐”了。   私盐的规模有多大呢?清雍正时的卢询认为私盐“数倍于引盐数目”,道光年间两 淮盐政钟灵在奏折中指出“总计私盐倍于官额”。学者包世臣则认为“两淮纲食引地, 无论城市村庄食私者什七八”。日本的中国盐业专家左伯富的判断是,“在清代,人民 食盐的消费量基本有一半来自私盐。”可见私盐最少与官盐平分天下,甚至要大于官盐。   我们当然不能把私盐泛滥简单地归结为人性的贪婪。在任何一个社会里,市场调节 的力量都可以实现供求平衡。如果政府以行政甚至暴力破坏了这种平衡,走私活动就会 自发地弥补供求缺口,实现平衡。20世纪初当美国实行禁酒法以及1960-1970年代苏联 政府实行禁酒时,酒业成为一个暴利行业,并催生暴富的走私集团和为之服务的黑社会。 从古至今,政府都无法改变自然的经济规律,这就是中国历史上盐业专卖留给我们的教 训。 转自《南方周末》