新《食品安全法》：看上去很美 Steven M. Dickinson 过去两年来中国的食品安全问题已为世人所知，而中国消费者自己更是很早就认识到了这一问题。石家庄三鹿 集团公司生产的三聚氰胺污染奶粉则是中国食品安全问题的最新例证，这起事件导致至少六名婴儿夭折，30万 儿童患病。但是在发生这些灾难之后，北京方面至今仍没有拿出一份经得起考验的解决方案，甚至连朝向这个 方向有所前进都谈不上。看看中国人大常委会上周六通过的《食品安全法》吧，它清楚地表明中国政府徒有加 强监管的意愿，却根本选错了下手的目标。 北京方面似乎认为食品安全问题是因中央监控不足、缺乏明晰的标准及流程所致。因此这部新法在北京设立了 一个国家食品安全委员会，以协调五大相关部委的工作，而后者将继续负责食品生产流程中各个环节的日常监 管。该法案还要求大举制定规章政策，对食品生产中的方方面面加以规范。中国将制定国家食品安全标准，并 针对食品添加剂以及杀虫剂、除草剂、重金属等相关物质的安全剂量加以规范。最后，这份法律要求中央部委 研究出一套全国统一的食品安全危机应对法案，以防范类似三鹿奶粉这样的事件再次发生。 所有这一切从理论上讲很不错，但可能未必能起到效果。即便有人认为中国的问题是缺乏中央监管，但在实际 工作中仅靠这些措施恐怕也难以解决实际上述问题。新法的条文几乎根本没有谈及如果具体实施这些措施。这 部法律没有提供标准、日程安排、支出预算、从被监管方获得数据的流程以及明确的争端解决机制等。在中国， 用于解决争议性问题的法律模糊不清，总是把所有细节都留待日后监管。往往是这样的监管根本就不会出现， 法律也会变成一纸空文。这部新的《食品安全法》的相关标准和流程很可能也会遭遇同样的下场。 然而，这部新法的一个更大的问题是，这样的监管缺失从本质上并不是北京方面的问题。总体上条文当中已经 有综合监管流程了。但就像多数国家那样，资金和专业经验的缺乏使得中国无法聘请到合格的检查及监督人员。 中国有2亿多农民以及50多万家食品生产企业。食品生产系统太过庞大，以致于无法对生产流程的各个环节进 行有效检查。 这里有个更好的办法，就是中国政府对农民和企业推出激励措施，要求他们加强质量自律，这样做的效果要好 过只是弄出些听上去不错的法律条文。 最重要的改革措施之一是，允许现行的私人民法诉讼及破产体系真正地发挥作用，这样一来受害方将能在政府 之外独立采取行动。唯有在公民可以通过诉诸法律获得赔偿的情况下食品安全体制才会真正影响食品生产企业 的所作所为。此外，食品生产商必须知道，如果这种诉讼过于频繁或范围太广，它最后只能沦落到破产的地步。 三鹿案件极其清晰地说明，在今日中国，来自公民个人的制裁要求根本没有作用。法庭拒绝受理受害者家长提 出的诉讼。总体来看，中国有关民事侵权的法律系统很不完善，而且监管当局很不鼓励在安全、健康领域出现 问题时诉诸法律。中国的破产制度更是不完善，现行体系根本不能对企业业主构成威慑。中国的破产案都是政 府促成的，为的是避免私人染指当事公司资产。三鹿的破产就是这样一个例证。在中国，旨在保护独立债权人、 不受政府控制的破产闻所未闻。由于没有来自私人领域的有效惩戒，新《食品安全法》主张的行业标准可能难 以收到实效。 另一个能真正解决中国食品安全问题的办法是承认中国的农业领域确实存在一些特殊的经济问题。中国的农、 牧民都很贫穷而且受教育水平低下。他们当中大多数人仅靠务农入不敷出、只能靠一些非农业劳动勉强补贴度 日。这种情况对许多初级食品生产企业来说同样适用，在中国市场上，许多产品的价格受到一定程度的控制， 这使得许多食品企业无法通过调整价格来弥补生产成本，因而经常在停业边缘徘徊。这些个人和企业没有能力 再去考虑食品安全标准、规章和流程的问题。过去的事例表明，只要有利可图，他们当中有些人就会铤而走险， 不惜触犯法律。这就是为什么即便是死刑判决也不足以起到震慑作用。 由于这些问题在中国的经济现状下愈演愈烈，无论那部新法、抑或更详尽的规章都难以产生影响。中国食品安 全问题真正的解决之道是对农业领域进行广泛改革，保障公民的财产权、并允许食品价格随行就市。在这种改 革的起步阶段，要给予食品生产商更大激励措施，让他们关注食品质量，而且还要允许那些安全质量信誉良好 的企业能从他们的优质产品上赚取足够高的回报。 近年来，随着宠物食品受三聚氰胺污染、鱼类产品细菌超标以及加工食品含有多种有毒物质等问题不断曝光， 中国的食品安全问题引起了全世界的关注。中国的食品安全问题是一个罕见的例子：外国和中国的利益在共同 面对一个属于中国体制内的重大问题。但是首要的一点是，北京方面必须认识到这个问题的本质，并相应地推 行改革措施。从这个角度来看，新的《食品安全法》使中国政府再次错失良机。 Steven M. Dickinson是Harris Moure律师事务所的合伙人，这家事务所在西雅图和青岛设有办事机构。