传阅：清朝官场任命说明书：提名权与用人权
清朝官场任命说明书：提名权的角度
张程
普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。天下官员都是皇帝的臣子，权力来源自皇权。从理论上讲，所有官员都是皇帝任命的。官员任命权握于皇帝一人手中。
但是，皇帝不可能了解数以万计的官职和官员情况，更不可能每项任命都亲力亲为。他不得不假手大臣，把部分人事权转移到人事机关和官员手中。
简单说，人事选拔权、提名权在官员手中，皇帝保留最后决定权。
具体而言，不同等级的官员的任命程序不同。最高等级的官员，包括内阁大学士、尚书、侍郎、左都御史、掌院学士、总督、巡抚、学政、布政使、按察使、都统、将军、总兵等一二品高官和盐运使要职，必须由皇帝颁布专门的圣旨任命。臣下不能染指。当然，皇帝也会征询权贵重臣的意见，或者让高官们“互推”。宣统初年，有大臣在奏折中推荐了某某二品职位的人选，监国摄政王载沣批复照准，没有颁布专门的圣旨宣布。结果遭到御史的非议。
次一等级的官员，包括内阁学士、副都御史、五寺卿、宗人府丞、通政使和相当数量的地方道府，由吏部把所有符合条件的官员，按照既定的班次顺序排列“开列具题”，呈请皇帝圈定最终人选。开列的官职，在京多是三四品的各衙门高层；地方官职则是重要岗位的道府。直隶省此类道府职位最多，有：直隶清河道、霸昌道、天津道、口北道、大名道等；保定府、大名府、永平府、河间府、天津府、宣化府等。它们的辖区不是人烟阜密，就是位置重要。又如，一省的首府都是需要请旨任命的官缺。江苏南部的江宁府、苏州府、镇江府、松江府、常州府等要地，知府也需请旨圈定。
皇帝熟悉的人选有限。即便是需要专旨任命的高官，皇帝在实践中都放手给吏部开列具题了。所以，不论是“特旨授缺”、“请旨缺”、“开列缺”，还是“拣授缺”，区别更多体现在名字和理论上，实际任命程序雷同，都是由军机处或吏部提交名单请求圣裁。
吏部提交的候选名单，一般有二十或三十人。皇帝通常并不了解全部候选人，也许连名字都第一次见，又不可能逐一翻阅候选人的履历材料。认真的皇帝也只是翻阅排名靠前的几个候选人，再圈定一个人。马虎偷懒的皇帝就随意圈定排名第一的候选人。事实上，题本上排名靠前的候选人，通常就是提名者属意的人选。
第三级的官员，比如中央的小京官和地方的道府及其以下官职，则由吏部或者堂官、督抚决定拟任人选。皇帝只是在批阅题本或者引见的时候，保留最终决定权。
这一级的官员包括四五品官到未入流（官分九品，每品分正从两级，共18级。在18级之外的是“未入流”官员）不等，囊括了绝大多数官员。每个月，吏部会把中央和地方没有出缺的官职汇总，具题上奏，就可以启动任命程序了。从候补官员来说，要经历投供、报到复核、堂议掣签、验看引见等程序。有意竞争职位的官员，投供吏部。捐纳等杂途官员、补班官员等还要附上地方官府、原在衙门或者同乡京官的“印结”，证明身家清白或者离职事由已经消除。印结，就是衙门或者官员在证明文书上用印盖章。
吏部对报名的官员进行资格审核。对除班官员，吏部审核本人及其家族是否有拖欠税赋、违法犯罪、冒充籍贯以及谋逆等不能出仕的限制条件。其他班次官员接受审核的内容，就更多了：
事故。官员接受某些处分，是不能升迁或者转改调任的；官员正处理某些差使，是不能去职的。这些官员不能参加新的人事任命。比如开列具题的高官，“凡京外各官应开列具题人员，有革职留任、降级留任、停升停俸、督催督造完解等项，及未报到任官员，俱不开列具题，于本内声明扣除。……如有罚俸未完，亦不开列具题。”
历俸，就是领受俸禄的时间长短，本质上是资历的意思。各个班次的官员都有历俸的要求。资历不够的人不能调动，资历够的人称为“俸满”。最常见的是“三年准调，五年准升”，官员只有在现有职位历俸满三年才能申请调班，满五年才能升班。
官员资历的核算，是相当复杂和精确的事。交卸之后到任之前、事宜交代未清、病假休养、候补等时间，都不能算作资历。此外：第一，京官和外官的资历核算不同。京官两年就算俸满，可以调班。这就使得京官两年资历相当于外官三年资历，京官的升调要快于外官。第二，外官历俸又分腹俸、边俸、烟瘴俸、沿海沿江俸等。地处平常、水土普通的州县衙门，其官员三年准调，五年准升。为了调动官员去边疆偏远地区、水土恶劣地区任职，到这些地区任职的官员两年或者两年半就算俸满，可以申请调动。他们经历的就是边俸或者烟瘴俸。清代认为沿海地区、长江沿岸等地条件也比较艰苦，比如台湾。在那些地区任职的官员，经历沿海沿江俸，享受历俸倾斜。有些在边疆恶劣地区任职的官员，不满三年，没有过失，就能得到升迁。《清史稿·选举志五》记载：“官吏升转论俸，惟外官视年劳为差，异於京秩。在外有边俸，有腹俸。腹俸之道、府、州、县佐贰、首领官，五年无过失，例得迁擢。边俸异是……边疆水土恶毒，或不俟三年即升。”第三，历俸原则上是不能延续的。一个官员任知县一年，因病去职，后补任另一个县的知县满二年。虽然他任职知县已满三年，但没有在现职上历俸满三年，所以不能调班。但是一些满族缺的官职和个别立有特殊功勋的官员，历俸可以顺延，在同等职位上满三年就能调班，满五年就是升迁。
回避。清代回避制度主要有籍贯回避、亲属回避、科举回避。
籍贯回避，指文官不得在籍贯（原籍或现籍）省分任职，且不能在籍贯500里以内的州县任职。任职地虽非本籍，如果有五服之内的亲戚在该地聚族而居，已经形成属下村庄，也要回避。考虑到东南沿海的移民情况，籍贯是广东、福建特定地区的官员不能去台湾任职。当然了，籍贯回避是针对地方官职而言的，京官除外。官员担任京官，不受籍贯影响。
亲属回避，指亲属不能在同地区或者同衙门为官，亲属关系越近限制越严格。比如，三服之内亲属不能在同省为官，同族兄弟不能在同县为官；有外亲（外祖父外孙、舅甥等）、姻亲（翁婿、连襟、儿女亲家等）关系者，不能担任上下级关系的官职。此举是为了亲属之间相互包庇、提携，营私舞弊，防止权力的家族化、世袭化。
亲属关系和人事关系是处在变动之中的，官员难免会触犯亲属回避条例。一般的处理原则是品级低的亲属回避，卸任；品级高的亲属无须回避，留任。如果亲属二人品级相同，历俸浅的人回避。可是，如果是直系亲属，比如吏部郎中的父亲调入本部担任主事，虽然郎中的品级高于主事，儿子也要回避父亲而卸任。
科举回避，因科举考试产生有师生关系的官员，不得担任上下级关系的官职。如触犯，官小者或后到者回避。即进士或者举人不能和房师、座师在同一州县或者衙门任职。此举是为了防止科举舞弊，也为了防止正途出身的官员凭借科举关系进一步集团化。为此，官员出外办差（比如审计、查案、核对钱粮等），所赴地区、所办事务涉及科举恩师或者学生的，虽然不需回避，也要事先声明。
在科举回避中，学生反而不需要谦让老师。因为经常出现学生在仕途上后来居上，品级超越恩师的。师生关系毕竟不同于直系亲属关系，老师回避学生也被视为正常。
需要说明的是，以上所有回避都是针对中低级官员而言的。皇帝专旨任命级别的高官不受回避限制。即如堂兄弟二人，一人担任两江总督，一个担任江西布政使，有上下级关系，但无需回避。同样，科举师生二人，可以在同任礼部的尚书与侍郎。吏部在开列高官候选名单时，会注明候选人之间的各种关系。如何取舍，就在于皇帝的权衡了。
核查完毕后，吏部堂官召开专门的办公会议，讨论候选官员名单。大家没有异议后，合格官员就进入“掣签”环节。
掣签，就是抓阄。明朝万历年间，吏部尚书孙丕扬创立了“掣签法”，抽签决定“员”与“缺”的搭配。虽然方法粗糙，完全不顾候选人的品行才能，但简单规范，可以最大限制地排斥种种干扰因素，相对公平公正。所以，掣签成为明清两代中下级官职的主要选用方法。清朝沿用明法，改为由吏部文选司主持的抓阄。
吏部每月汇总一次天下文官的出缺情况，掣签也每月举行一次，称为“月选”。满蒙汉八旗官员在每月上旬掣签，笔帖士中旬掣签，汉族官员下旬掣签。每年逢双月，掣签除班、升班的官员；每年逢单月，掣签补班的官员（惟闰月不开选）。因为除班和升班的官员比较多，大家比较关注，所以双月被称为“大选”。
掣签地点在天安门前东侧的长安左门，也称“天安门掣签”。明清时期，天安门前面的天街（今长安街），左右各有一门，左边的是长安左门，三阙券门，琉璃瓦、大红墙、汉白玉底座，是朝野瞩目的地方。每科殿试后，进士黄榜就贴在长安左门外临时搭建的龙蓬内。举子们一旦金榜题名，犹如鱼跃龙门。如今，新任职的除班官员和辛苦多年的升班官员，也将在此地决定将赴任的官职。双重喜事在长安左门上演，此门因此得名“龙门”。
与长安左门相对的长安右门，在天安门西。巧的是，俗名也相对。长安右门叫做“虎门”。当时正阳门与天安门南北相对，两门中间是一个南北狭长的广场，广场两边是东西相对的回廊“千步廊”。明清司法制度中，死刑判决需要秋审确定。死囚们从长安右门押入，在千步廊上接受复审后，押出长安右门斩首。一入长安右门，性命难保，此门因此得名“虎门”。
古代风水本就讲左龙右虎。不知道长安左右二门的俗名，是因为在实践中的角色而得名，还是朝廷顾及风水而特意让它们分担对应的角色。
天安门掣签之时，吏部尚书、侍郎会同都察院吏科给事中、河南道御史主持抓阄。尚书、侍郎抽官员名字，给事中、御史抽官缺职位。从候选的官员名单中抓出一个名字后，再抽出一个空缺官职来，当场高唱：“某缺、某人、籍贯、出身！”比如“知府，浙江台州，张三，直隶广平，进士。”意思是：直隶广平人、进士张三拟定担任浙江台州府知府。为示公平公开，候选官员可以到场旁观、监督。
掣签后，吏部将抽中者名单交给九卿、科道官员，会同复查这些人的情况，把其中“行为不端，出身不正，混冒籍贯，虚捏年岁，并年老衰疾，祖父有钱粮亏空者，举出交吏部奏闻”。验看无误后，官员再履行引见程序，就可以证实领凭赴任了。
一桩人事任命就此结束。
实际人事情况，要比任何文字都复杂、都艰难。具体职位和官员的情况，都要具体分析。吏部在常年的实践中形成了明确的章法。每一个职位，都有任职要求和候选范围。每一个任命，都有班次顺序和明确程序。每一个官缺，都有到达路径和进步前景。规矩森严，有章可循。
比如，内阁大学士空缺，以尚书、都察院左都御史开列升任；尚书、左都御史空缺，以侍郎、内阁学士、左副都御史、通政使、大理寺卿、詹事开列升任；总督空缺，将侍郎、巡抚、内阁学士、副都御史开列具题；巡抚空缺，将内阁学士、副都御史、通政使、大理寺卿、府尹、他省布政使开列具题。开列的班次顺序一般为：转班、补班、改班、调班、升班；开列的民族顺序是满族、汉军、汉族——人事任命中的民族歧视又一次显现。即便是帝国官员序列中最卑微的仓大使，也有明确的任官规矩。仓大使例由书吏或者贡生除授，应升县里的巡检、典史和府里的税课司大使。
清朝官场，细密的班次和任免制度，几乎面面俱到，操作性强。一个人一旦踏足官场，就被置身于无数线条所编织的进退网络之中。在此基础上，社会上流行一种名叫“升官图”的图表游戏：把天下官职按照高低顺序写在纸张上，只要设定游戏者的年纪和出身，就开始“宦海沉浮”了。
清朝官员任命说明书：用人权之争
吏部任用官员，讲究循规蹈矩。但是吏部选出来的官员，常常不受用人衙门的好评。这是为什么呢？又该怎么办呢？
吏部考虑的是尽可能公平公正地任用官员，至于这个人是否适合赴任的岗位，则较少考虑。而用人衙门，看重的是分配来的官员是否具有与工作相符的能力和经验，能否适应新的工作环境。地方督抚看重的是“人地相宜”，而不太在意这个人是怎么选出来的。
工部接收了一个初出书斋、少不更事的新科进士，对工程营造毫无概念，却要担任负责营造的主事。或者，贵州省要安抚少数民族，镇压反叛，结果新来的知府却是长期在河南治水，在水利和民工调用方面胸有成竹，对民族事务、兵马征伐一无所知，如今却要负责保境安民。如此“两不相宜”的情形，一再出现，对用人衙门、对官员本人来说，都很尴尬，也很为难。
康熙三十八年九月，吏科给事中马士芳上疏建议，楚粤黔蜀四个省份的部分州县，少数民族事务繁杂（“逼近苗穴，最称难治”），应该由本省督抚在省内官员中，自行挑选经验、能力和资历各方面都合适的官员担任相关州县的官员。朝廷采纳了马士芳的建议，下令四省中，“如黎平、茶陵、东川、平越等界连苗地府州县员缺，令督抚于本省中拣选题补”。这就赋予了地方督抚人事选拔权。
口子一开，各省份、各衙门纷纷“援例”，要求自行题调官员。雍正朝后，由督抚、堂官题请升班、调班的情况越来越多，用人衙门分割了吏部的官员任命权力。进而，官缺分为“选缺”和“题缺”两种，前者依然由吏部掌握选拔，后者则由用人衙门的长官题请升调。
中央衙门的题缺，不是重要岗位，就是对经验和能力有特殊要求的岗位。比如吏部的文选司和考功司的司官，负责天下官员的选拔、任用和考核，要求熟悉人事制度和实际运转，且实在不便通过掣签选拔，因此都是题缺。吏部尚书在本部官员中选拔胜任者，题请任命。
地方州县题缺的划定，标准明晰得多。清朝将全国州县按照冲﹑繁﹑疲﹑难四大特征进行分类。地处要道、交通频繁曰“冲”；业务繁杂、钱粮丰裕曰“繁”；税赋滞纳、解送拖欠曰“疲”；民风彪悍、罪案多发曰“难”。一般情况下，一个州县如果占了冲繁疲难四个字，官缺就是“最要缺”；占三字（有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种）为“要缺”；占二字（有冲繁、繁难、繁疲、疲难、冲难、冲疲六种）为“中缺”；州县如果只占一个字或者四字全无，官缺就是“简缺”。据此，州县官缺分为简缺、中缺、要缺、最要缺四等。《清史稿·地理志》记载，清末全国大约有5%的州县为最要缺，将近20%的州县为要缺，30%左右的州县为中缺，大约45%的县只占一个字或者一字不占，为简缺。
比如，直隶天津府天津县，冲繁疲难四字俱全，知县是最要缺；南皮县，占冲、疲、难三字，是要缺；阜平县，四字俱无，境内平常、事务轻松，为简缺。保定府蠡县，繁、难，是中缺；满城县，只占“冲”一个字，是简缺；又比如，苏南地区经济发达，是朝廷赋税重地，下辖各州县的简缺很少，要缺、最要缺的比例很高。
浙江省台州府，占疲、难二字，知府是中缺。下辖的临海县，繁、疲、难，知县是要缺；黄岩县，繁、疲、难，是要缺；仙居县，疲、难，是中缺；宁海县，繁，是简缺；太平县，繁，是简缺；天台县，一字不占，自然也是简缺。
吏部掌握的“选缺”，大多是中缺和简缺。最要缺、要缺大多是“题缺”，由督抚选拔、题请任命官员。
高官题请任命题缺官员，不能随心所欲，必须注意诸多事项：
首先，拟任官员必须符合吏部任用官员的一般规定，包括必须俸满、要规避各种回避事项、身家清白、无事故在身等。堂官和督抚要想推荐不符合规定的人选，比如历俸未满、越级提拔、文武对调等“与例不合”等情况，必须事前以“员缺紧要”、“人地相需”等理由，专折奏请皇帝恩准。皇帝恩准后，堂官、督抚要在向吏部报送人选时，特别说明已经向皇上“具折上报”，获准破例用人。又比如，随着题缺日益盛行，演化出了一套行使题调权时必须遵循的次序：题缺出缺，先用候补的正途人员；如果没有候补的正途官员，用升班官员；如果没有合适的升班官员，使用调班官员。不过，这个次序也经常被督抚用专折上奏的方式打破。
第二，题缺选人，一般局限在本省或本衙门，如果要题请调升外省、外衙门的官员，必须专折奏请皇帝恩准。比如河南与治河有关的题缺出缺，但本省内没有合适人选，河南巡抚可以专折奏请从山东省或者河道系统调一批官员来补充官缺。为了避免专擅用人的嫌疑，河南巡抚不敢也不能指名奏请调某处某人来担任某官。
第三，题缺的主动权虽然在堂官、督抚手中，还是要履行吏部的选拔手续。题缺的拟定人选报送吏部后，吏部对此人进行审核，认可后行文通知用人衙门；用人衙门再通知拟定人选赴吏部报到、验看和引见。吏部对题缺具有批驳之权，如果不同意拟定之人，可以推翻原议。用人衙门要再次报送题缺人选。走完全套手续后，题缺的任命方才结束。
题缺要在表面上走完和选缺类似的程序（只少掣签一道程序），是为了表明吏部掌握天下官员的人事权。掌握在吏部手中，间接也表明皇帝握有天下官员的进退大权。
最后，为了防止堂官和督抚滥用私人、结党营私，选缺与题调缺严格区分。高官不得随意调换，如果有擅自题请任用选缺的官员，要受到降三级调用或罚俸九月的处分。如果某个州县官缺确实因为事务变动，繁简情况发生了变更，督抚要行文吏部，申请从简缺提升为要缺，进而变选缺为题缺。其中要经历复杂的程序，涉及吏部和地方的利益博弈。通常，地方省份要拿一个题缺交换选缺。例如：浙江巡抚题请将某县的选缺变为题缺的同时，要题请将另一个县的题缺变为选缺，交给吏部支配。
就地方而言，督抚掌握了大约三分之一官缺的题补权。
当然，制度是死的，人是活的，高官们在题请调升官员的时候，常常打破种种规矩。
一方面，这是客观情况使然。比如，朝廷规定官员身背处分不得升调要缺，然而当时大部分州县官均因缉捕逾限、征收不足等等各种原因而背有处分。如果严格按照朝廷的规矩办事，常常乏人可任。嘉庆时的闽浙总督汪志伊，谈福建全省共有知县62缺，其中历俸未满的13员，尚未到任而暂由他人署理的10员，其余39员均背有处分。因此全省现任知县，没有一个人有资格调补、升补题缺。产生如此窘境的原因，汪总督觉得不全是官员工作不认真，而是考核制度过严，加上福建“地方疲难，民情犷悍”，勇于干事的人动辄获罪。
另一方面，高官们自有用人标准和喜好，对下辖官缺有自己判断和通盘考虑。这和每个高官的施政风格及思路有关，更和所在衙门和所辖省份的实际情况有关。堂官们，尤其是督抚们，责任重大，被皇帝寄予厚望。皇帝在任命他们主管一方之时，就授予了极大的权力。出于强化统治的考虑，皇帝们往往迁就堂官、督抚。以州县官缺任用为例，遇到督抚“违例更调”的情况，吏部会根据定例批驳，督抚却固执不让。双方都坚持己见时，就需要皇帝裁决了。皇帝一般会迁就督抚，乾隆皇帝就说：“各省督抚奏请调补升署人员，有与例不符，经吏部议驳者，朕或因其人地实在相需，特降旨仍如该督抚所请行。”
清朝后期，特别是太平天国运动爆发之后，地方纷扰，战争频发。地方督抚被赋予了更大的权力。曾国藩、李鸿章等地方实力派，更是手握子弟兵，征伐臧否一由己出，成为“超级督抚”。人事任免情况大变，督抚一再突破律例，自由用人。朝廷曾明确规定：“若大臣专擅选用者，斩（监候）。”但在晚清的特殊国情面前，朝廷也容忍了地方督抚不断膨胀的用人权。曾国藩、李鸿章等人题请任用、保举推荐的官员成百上千，甚至总督、巡抚、布政使、按察使、总兵、提督等需要皇帝特旨任命的高官，也经他们之手保荐任命。湘军系统鼎盛之后，东南半壁江山的官员几乎尽是湘军子弟。
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