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传阅：现代社会的需求与政府职能

——专访伦敦经济政治学院院长克雷格·卡尔霍恩教授

问：对中国目前的发展和前景，西方有很不同的预测。你怎么看？
答：我认为中国的经济发展会继续下去，不会停止，另外我也觉得中国并不缺乏创造力。西方有人批评中国只是复制模仿他人的产品，我看情况不是这样。中国有很多富有创意的东西，完全可以拿到国际市场上自由竞争。上海现在已经成为具有国际水平的设计中心。
问题不在经济是否继续发展，问题在于中国快速的经济发展带来了相应的社会问题。比如大规模的移民潮、人口老龄化、贫富严重不平衡、地区之间严重不平衡等等。
问：这些新的社会问题对国家管理机制产生了新的要求。中国历史上都是实行高度集中管理，政府单向发力，承担无限责任。这种无限政府的管理方式带来很多社会问题。
答：现代社会对配置管理分享（SharedProductionalOrder）的需要十分强烈。在一个经济发达的社会、一个知识发达的社会，大多数人受到教育，有能力思考问题，这样的社会背景下却没有更多的人参与社会生活的管理，这大概不可能办到。
经济方面说，有由中央直接管控的大型企业，但是创意产业同样重要，要发挥企业家创造力的优势，就需要有开发创建的机会。同样情况，也适用于经济领域以外的社会生活领域。需要一些新的建制，中央政府不可能计划到，需要不同的人来参与。简单的例子，在当前中国就是如何照顾老人的问题。传统的两种路子，由孩子们照顾和依靠工作单位，两种路子在产生大量移民人口的社会都行不通了。人们从北部、西部涌向东南部，年老的父母留在西、北部，孩子们到东、南部做工，给父母寄钱，但是他们无法为父母提供照顾。人们的寿命越来越长，而独生子女政策意味着照顾老人的年轻人更少。因此中国需要新的创建来解决这些社会问题。这些新创建一部分来自政府行为，另一部分要来自独立机构协会和团体，几方面结合，共同解决这些问题。中国越来越富裕，而博爱慈善（Philanthropy）程度却很低。我认为中国的情况是，是否能在将来建立和发展起有各方面人士都能参与的组织，大家一起来关心那些需要帮助的人，使全社会整体发展。
问：西方社会在过去上百年里经历了工业革命，经历了从传统社会到现代社会的转变，也有大大小小的社会矛盾和冲突，但总体发展比较平和，是一种渐进性的改变，没有出现大规模的社会政治革命。政府和民众是一种责任共享关系，而不是管理和被管理的关系。西方是怎么达到今天的相对和谐社会的？
答：在如何解决贫困、人口、环境污染这些大的社会问题上，西方有教训，也有值得借鉴之处。
如果要建立一个人人受益的公民社会，就必须放松给予民间创建机构的批准权。
西方历史上，一开始创建这些新机构需要皇家批准，要有王室授权才能创建一个新的商业公司、慈善机构，或者建立一所大学。在英国，成立大学要得到女王为首的英国议会文化委员会（BritishCouncil）的批准。200年前，审批非常严格。但随着19世纪经济力量的崛起，政府开始放开，先是经济方面，然后逐渐过渡到社会生活方面，到现在，公民有建立协会和机构的自由权利，好像一种合同制。如果有人提出申请：我们想要成立一个机构，对环境保护有益，政府对此不能够说“不”。西方产生了许多这样的协会、机构和团体，这些有自主权的创建不断兴起，逐渐削弱了来自政府的控制。这是发生在西方社会过去200年的共同特征。
这个逐渐放松的过程也是政府学习的过程。政府发现许多这些新创机构保障了社会秩序，防止了社会革命的发生，因为它们为民众提供了关爱和某种程度的生活需要，所以西方普遍发生的情况是，一个国家拥有许多这样的机构组织会维持社会秩序的安定。
政府可能会以为这些独立机构会扰乱政府，其实大部分不会，这些组织的态度一般都比较保守。他们独立于政府之外操作，同时实现与政府共同制定的目标。实际上，西方有很多种类的机构可以提供社会关怀，有的是市场经营性质的，如保险公司，还有许多是慈善性质的、教会的、独立协会的、流行团体的等等。
西方的情况是，如果不关心民众需要，就会出现造反。西方社会有外来移民的问题，失业者的问题，如果没人关怀这些人群，他们可能会成为潜在的危险性人群。相反，如果有机构出面关怀他们，他们更有可能去寻找工作，转换成积极的社会因素。
很难由政府组建所有这些机构，首先开支太大，其次会不可避免地导致腐败。西方通过18世纪和19世纪的实践得到的教训是，越是上层发力控制，越容易产生腐败。因为诱惑因素太多，从上层主管分配的官员，到给钱行贿才办事的普通人，这也是中国面临的困难。如果你选择高度集中控制的体制，就很难摆脱高发腐败的危险，因为你创造了这么多的腐败机会，普通民众是软弱无力的，无法管制腐败。如果有更多权力非集中、分散的、联合负责的机构，会有更多的人强大起来抵制腐败。从各方面来参与的大范围的民众，他们会成为维护良好社会体系的中坚力量。
这种情况在西方，在欧洲各国都有很多实例。以美国为例，美国各个州拥有的自主权比中国的省要大，他们在各自的州里分别进行各种体系的试验，寻找解决社会问题的方案，失业问题、福利财政开支问题。然后国家政府可以比较各州的试验效果，选择较好的方案，拿出来与更大范围的区域共用。因此政府放手让各州尝试不同的事，从中收益很大。欧洲人口比中国少，但土地面积相当。欧洲有不同国家，大家在各个国家内尝试不同的政策。不同的群体参与越多，产生的创意建构越多，就如同市场要有不同的公司参与相互竞争一样。
瑞典的经验也可参照。瑞典有完全私立的产业，这些产业同时负担强烈的社会责任。瑞典大多数产业都是100%私有化，政府做的就是制定某些规则确保私有产业执行规则。政府对私有企业主说，你必须为雇员提供福利，你必须为工人提供退休金，你必须付健康医疗税。所以一方面是彻底私有化，一方面是政府为私有产业制定了法规和条件，所以政府并不是完全放弃对私有企业的控制。而且随着国际商业竞争环境的加剧，这些法规也可以变化，政府给予企业更多的自由，有利于某些全球性集团迎接国际市场的挑战。所以瑞典是很中央化的国家管理体系，但国家并不试图拥有和控制协会或企业，所以瑞典有自由贸易、自由资产的公司、自由的慈善机构、自由的社会运动，政府制定和保障执行法则的力度很强大。

法国的模式又不一样。法国是政府标准化的模式。机构也有很大的自由，但是政府说我们必须以同样的办法做每一件事，所以法国有健康医疗的标准化、护理机构的标准化、儿童照顾的标准化，多数由政府经营，所以法国政府比瑞典政府对社会的管理程度要高。两国都有同样高水平的社会福利服务，但是结构体系很不相同。法国式体系产生更多的社会冲突，社会性罢工，现在法国力图在最近的经济危机以后对经济现状做一些调节。瑞典这方面做得更好，因为他们有很多不同的机构实施不同的做法，瑞典政府很容易介入。
对中国来说，一定要注意不要想象西方只有一种模式，应该注意看各个不同国家，得到不同的实例，再看哪个更合适。中国面临一个欧洲国家没有的问题，美国面临同样的问题，但范围比中国小得多，这就是中国规模引起的问题。中国很大，由此引起额外的挑战，因为有这么多人得组织。美国也经历过类似的社会问题，很努力地解决，这方面有过教训。普及教育是一个有效的解决办法，因为可以确保有共同的文化。当人民从某地移民到另一地时，教育可以确保大家对国家产生认同感。
问：美国也是个大国，一开始城乡之间、地区之间差距很大，发展很不平衡。美国这个城乡一体化过程经历了100多年，中国正在这一转化中间。美国是如何缓和这些差距的？
答：美国政府努力缩小乡村和城市的差距，着力于发展乡村教育、电力和个人机会。美国如何在乡村创造机会，让人们不必迅速地都涌入城市，这个过程值得参照。中国乡村人口大量涌入城市的速度太快，中央政府试图用户口制度进行控制，但是引起民众反感，人们不能送孩子去居住城市的学校上学，他们怎么办呢？他们照样住在那里，不断地提要求，批评待遇不公正。我的意思是，政府的城市化政策一定要有配套的乡村发展政策，不可单向搞城市化，乡村发展计划应该是与城市发展并行的，两方面要达到平衡，否则大家都涌入大城市，会造成大量社会问题。中国现在就有这些问题：空气污染、交通问题、水质量问题、食品安全。
当已经发生了移民潮问题时，应该有社会服务措施应对。以美国为例，当时政府试图阻止乡村人口进入城市，就像中国户口制度的目的一样，却引起了更多麻烦。因此政府转而采取创建更多社会服务，如建立更多的学校、创造新产业等。如果一味采取防止的政策，如限制城市户口，人们还是照样进来，会有很多不在官方统计的、非登记注册的人口，这部分人口容易形成不满人群。美国存在国家之间移民的问题，如19世纪末爱尔兰人大量移民美国，还有其他大量移民潮。发生什么情况呢？匪帮打斗、犯罪，大量没受到良好教育的不适合雇用人口。美国的解决方法是，一边为这部分人群提供必需的社会服务，一边在大城市以外地区提供机会，而不是集中精力对付城市里的犯罪和冲突。
问：在非发达地区政府如何为民众提供机会？
答：中国政府建立了深圳经济发展的模式，非常成功。政府希望在北部和西部发展经济，但以政府直接控制的形式强行发展很困难，因为这样做与市场运行逆反，违反了市场竞争的规律。我的建议是在那些地区建立非核心的产业、服务性机构，以此推动经济，也给当地人民提供就业机会，而不用离家远走到大城市寻找机会。
建立这些产业可以有多种途径。在美国，在这些地区设立教育和研究机构很重要。比如得克萨斯州原本不是一个富裕地区，但是政府发力在那里建立大学，带来的不仅是高等教育本身，还意味着大学和研究带来了高技术、现代科技，有新型公司的建立，得克萨斯州因此逐渐成为繁荣富裕的地区，很成功。所以，建立某些特定机构（大学）会帮助这样的地区起飞。目前中国的大学机构集中在北京、上海、广州、南京这些城市，外省也有，但高水平的不多。如果贫穷的地区能建立特别好的机构，就有可能形成新的中心，企业家就会考虑：如果我们到那里建新公司，我们会招收到有技术的毕业生。另外，有技术的人员也更容易创业，开设自己的公司。
问：回到为民众提供社会服务的问题，美国和欧洲是如何做的？
答：美国历史上从来没有单独通过政府提供社会服务，一开始有基督教教会和其他宗教组织提供社会服务，还有私人慈善组织，后来引入自由市场的解决方式，例如保险业兴起就是自由市场机制对社会服务的解决办法。政府不直接提供社会健康服务，也不经营这些保险，政府所做的是制订保险业的经营法规，确保人们付钱后得到所承诺的保险，确保保险公司诚实经营，不欺诈腐败。美国政府有时候也提供一些健康服务，如奥巴马几年前提出的健康改革方案，但总是公办和私营同时进行的，比较而言，私营部分做得更好。如果完全私有化，会出现问题，如人员腐败、公司经营不善造成投保人丢失存款。如果完全由政府直接经营，则效率不高，还会造成更多腐败机会。
中国还可以参照英国的模式。英国和美国很不一样，是由政府提供基本社会服务。英国从20世纪初到七八十年代，政府扩大公有化，至今还是全民医疗健康服务。从80年代以来，政府开始将部分产业私有化。比如80年代以前的住房政策，是政府提供福利房，政府因此修建了很多福利公寓。但是到撒切尔政府时代，这个政策被放弃了。政府不应该总是修建福利房以低廉房租出租，低收入民众应该自己拥有私房，所以政府鼓励租住政府福利房的人从政府手里购买其住房，政府利用这部分资金向购房者提供贷款，让人们有足够的购房信贷，而政府不再出面修建新福利房，让位给私营房建公司。
比较美、英、法三个国家，在提供社会服务方面，英国比美国国家控制程度高，法国又比英国高。美国主要是自由市场经营，政府制定法规的模式。这种模式的主要问题是，当政府的法规不健全有漏洞的时候，往往会出现银行金融危机。英国主要是政府提供服务，这个模式的问题是费用往往太贵。中国从英法模式要看到，如果采用政府直接经营的办法，开支会逐渐上升，越来越贵，由此政府要不断增加税收，加税又会带来新问题。目前中国仍然面临如何征收税的问题，大幅度提高税率，以增加税收来供养社会福利服务、健康服务，会让纳税人产生很多不满情绪，会造成很多强迫行为、强制监督行为，政府必须采用很多强制手段去检查业界和个人是否交税交够税等等，所以以这种方法提供社会服务也一般效率不高，但并非不可能做到。中国完全可以建立高度国家化的社会服务体系，只是可能覆盖的人群范围不够完备，服务内容不够多。
从美国、英国和法国的实践可以找出一个比较适合中国的经验可能是：采用公私合作的形式，国有化和私有化混合进行。如果完全私有化，按自由市场规则走，比如居住房完全私有化，会造成私营企业大规模竞相修建，房价提高，一段时间后引起房屋过剩。中国目前就有大量空置房。一个完全按自身调节运行的自由市场，必然会有很多投机和炒作，还会引起信贷危机。但这不意味着给予企业自主权的危机，而是意味着给予自主权的同时法规不健全会引起危机。
如何提供社会服务也是同样的道理。我们就医院和老人照顾服务来说，中国需要大规模地建立这些设施，如果全部由政府提供则占用政府的巨大资源。最适合的模式是国家和私有产业，加上慈善机构合作，政府并不直接参与管理经营，但是建立管理规则和法律，经营方必须遵守，从而让全社会成员获益。依我看，政府和企业还有慈善机构形成和谐合作关系，这是西方社会服务模式所能提供的最好经验。当然具体合作形式涉及许多技术性的细节。
西方基本上是遵循这个路子做的，西方容易犯的倾向是过分私有化，当经济波动的时候，繁荣后的萧条时期，社会服务设施跟不上经济变化。如何达到二者的平衡？关键在于政府与合作方建立诚挚伙伴关系，这往往要求政府放弃某种程度的控制，真诚对待合作方，另外还要与对方积极交流，也即政府加大透明度，制订的规章和过程要真正透明、公开，要与企业主或者慈善机构进行公开的对话。
问：西方有很多慈善机构，或一群人组成的协会，或个人捐赠的慈善基金，它们起很大的调节功能。西方这些慈善机构团体是如何兴盛的呢？
答：我觉得博爱慈善对中国是一个特别有关系的社会话题。中国现在出现很多富人，他们拿钱做些什么呢？
西方这些慈善团体既非自由市场化的，不是私营企业，也非政府拥有，它们属于社会机构团体，以慈善业为基点。其资金可能来自富有的私营业主，他们组建某慈善基金。同时建立慈善机构必须要有相应的法规法则可以遵守。政府的角色是立法，法律允许如此这般的慈善机构建立，允许政府对其进行管理。
如果允许民众建立机构，民众可以创办很多东西。中国看到西方有很多优秀的大学，比如哈佛、斯坦福，其实它们是私立的，是以慈善机构的形式建立的，最初由个人出资兴办起来的。英国有牛津、剑桥、伦敦经济学院，这些世界著名学府。伦敦经济学院每年从政府拿到15%的拨款，其余的来自私人资金，这些私人资金一部分出自学生及其家庭，还有相当部分出自个人捐赠。举一个具体例子，我们有一个研究气候变化的机构，研究全球面临的气候变暖问题，研究如何应付气候变化而同时保持经济增长的问题。这个机构的成立是因为一个工业界的富人拿出2000万英镑给伦敦经济学院研究这个项目。哈佛、牛津、剑桥等大学都有这些研究社会关注课题的项目，这些项目都是建立在私人捐款基础上的。这种形式正在中国开始，如北京大学有一些项目不是由政府出资的，但是整体来说是政府出资，由政府控制。中国希望建立更多的世界著名学府。如果我们参看西方模式，会发现最高等学府要求有高度自由，这个自由不仅是知识分子的自由，教授们的学术自由，还有有钱的个人建立项目的自由。个人出一笔钱说：我希望用这笔钱研究这个社会问题；我希望有更多的护士，因此我给大学一笔钱用于培训护士；我希望……西方这种事情很普遍，就是捐款给医学研究，说：我家里某亲人死于癌症，我愿意捐一笔钱给大学，用于研究癌症。这些项目如果没有个人捐款，政府就得付钱，或者费用太贵，根本就不会建立这些项目。这种独立的机构，由公众和私人混合出资的中间渠道，益处很大。
问：中国好像没有慈善捐赠的传统，不像西方这么强大和普及。如何让慈善业发展起来？
答：慈善捐赠在中国正在开始。第一步是政府建立法律，政府以立法形式为捐赠者创造条件，让他们知道他们的钱用于他们指定的地方，而不是其他用途，或者被拿走。第二步是树立榜样，树立成功的慈善机构做出业绩的榜样，让富人们感到他们被认可，感到他们做了好事，被人称赞。社会要意识到某人的捐赠是有价值的，某人的名字留存于身后，被人们称颂。西方有授予荣誉市民称号的传统，中国现在有人愿意为自己的老家乡村做点善事，这就是好的开端。
问：请谈谈西方社会在这方面是怎么做的？
答：西方在18、19世纪经历了经济的迅速增长期，和今天的中国很类似，中国的增长甚至还快得多。美国特别在修建铁路时期经济增长极快，一部分人从中赚到巨大财富，如洛克菲勒、卡耐基、福特。这些人之所以今天有名，在于我们知道他们做出的成绩，就是他们发展了基金会。基金会是一种私人机构，目的在于赞助社会公益。卡耐基是这一创意的创始人，他因为化学工业集聚特大财富，20世纪初他说：我希望用我的财富帮助别人。当时很多人仇视他的行为，跟今天一样：为什么他富而我没有？卡耐基不管。他看到读书的重要，觉得很多人需要有阅读、学习的机会，于是他走到城市和镇子说：我给你一个图书馆。他出资修建了公共图书馆，覆盖美国所有城市和县镇。卡耐基创立了教育基金会，提供奖学金和其他资源、帮助大学修建楼房、给学生增加机会等等。洛克菲勒也做了类似的业绩，他建立了洛克菲勒基金会，帮助农业、健康、教育和研究，他死后基金会事业由他的家庭和孩子们使用他的财富继续进行。这些基金会在20世纪初成为美国社会非常重要的部分，不属于政府。“博爱慈善”这个词的意思是“对人类的爱”，其背后的理念是拥有财富的人，也拥有责任。
中国现在正在开始慈善事业。而政府可以帮助建立法律框架，政府应该鼓励，而不是阻止。其中的理念是，当一个人富裕起来时，他负有道义上的责任，去帮助社会其他人。为财富光荣论证的正当理由之一是，财富的集聚应当让每个人受益。如何让每个人受益呢？你可以付税，因此政府使用税收；你也可以捐赠慈善，设立公益基金会，这是让每个人受益的两个较大的途径。另外还有对经济增长做出贡献之类。这些形式的混合使用，是西方解决社会问题的主要方式。这就是我说的要有创建。基金会是一种经营性组织，但是其目的不是为了营利，所以不是以经营为目的。如果你把钱放进基金会，你不用交税。但是政府立法，规定基金会必须每年拿出其财产的百分比做公益。这样的基金会开展了许多进行社会关怀的创意试验。中国的富人能否创立私人机构？目前中国还不行，因为政府还没有这方面的立法。如果政府建立了这方面的立法，下一个问题是：富人们是否会做呢？他们是否会拿出钱来帮助社会呢？他们可能会愿意解决污染问题，或者跟污染有关的问题，如发明电动汽车或某种交通形式减低污染。好啊，都行。或许他们愿意为中国学生提供上大学的奖学金，行。这些都可以。博爱慈善是一个载体，现在中国有巨大的不平等存在，你就必须有一个东西确保不平等的财富为公众利益做事情，你需要对财富的不平等做出补偿。
问：如何提升公众的慈善动机？
答：海外华人团体在这方面做了很多工作。有时候他们捐款给宗教组织，比如佛教的众多慈善会，就是由大量海外华人建立的，这方面的慈善基金会越来越多，可以从中看他们怎么做的，让他们传播慈善信息。
富人与富人对话也是一个途径。如中国富人与比尔·盖茨对话，知道西方富人做了什么，看西方的富人怎么想的，理解西方富人为什么这样做的，从中学习。当然这些事例不会就此改变每个人的良知。给社会树立一个非常好的榜样，让大家有模式可循。
应该让这些人得到表彰，有很多办法使他们得到社会认可，如大学授予他们荣誉，北京大学、清华大学每年授予荣誉学位给杰出的慈善人士，那是很好的认可，会大大地鼓励他们。类似这样的学术机构的荣誉会推动社会善行，提升慈善动机。