传阅：中国能否走出“制度雾霾”？
北京大学宪法学教授 张千帆
刚过去的“五一”长假，北京、河北等北方地区又被雾霾笼罩。如今北京等许多城市的空气完全是“靠天吃饭”，“风和日丽”再也不可能。因为要空气干净，就得使劲刮风。一日无风，就没有“日丽”了，雾霾立马聚集起来，一两天就能达到重度污染的地步。车辆限行、排污限制、产业升级政策似乎统统不管用。
岂止是雾霾，当今许多直接关系民生的问题都是政策“不给力”造成，而政策不给力的背后是制度“不给力”。今日中国问题的症结不是没有新鲜的空气，而是缺少控制污染所需要的发展模式调整；不是没有土地，而是缺少良好的土地制度和管理政策；不是没有教育，而是不合理的招生、考试、教育政策剥夺了人性化的教育；不是没有经济发展，而是缺少将财富和产品公平分配到国民不同阶层的机制；不是没有能干的官员，而是缺少正直、廉洁、对人民负责的官员。归根结底，问题的总根源是我们缺少人民能够参与决策并监督政府的制度，以至不能制定和落实能有效解决各种社会问题的政策。
我不是说西方没有问题，他们也有债务危机、种族矛盾、恐怖袭击等各种问题，但是西方和中国所面临问题的性质是不一样的。西方面临的是政策问题，有好的制度，但好的制度未必总能产生好的决策者，好的决策者也未必总能制定出有效的政策来应对社会问题，偶尔失手甚至会产生所谓的“危机”。但是制度摆在那里，执政失败就要下台，最后在台上的决策者终究会制定和实施能够有效解决社会问题的政策。而中国面临的则是制度问题。
有人说，好的制度不一定能得到好的结果。这不错，问题是，难道坏的制度才会出好结果？制度决定决策者是谁、决策机制是什么。这种决定作用不是绝对的，但是不绝对不等于不存在。制度和政策之间的关系是必要而非充分条件。好制度不是好政策的充分条件，但显然是一个必不可少的条件。
现在有的人为了否定制度的重要性，竟然说日本明治维新本质上不是制度变革。如果明治维新都不算制度改革，那我就不知道什么才是。当年美国“黑船”造访日本，把闭关锁国的日本人吓坏了。日本的启蒙“公知”福泽谕吉宣扬“脱亚入欧”，就是因为日本原来学中国文化，但是到了明清，中国已经堕落了，他们找到了更好的学习榜样。1868年明治维新之后，日本相继照搬法国和德国的法律体制，极为迅速地建立了现代法律体系。现在中国教科书里的法学和科学词汇，基本上都是从日本引进的。1889年，日本模仿普鲁士宪法制定了“明治宪法”。
中日之间的差距就是在这二三十年之间体现出来。在日本全面吸收西方法治文明的时代，中国还是放不下架子，依然纠结于“中体西用”还是“西体中用”这样的大而无当的形而上问题。直到甲午战败，中国朝野才受到震动，认识到制度改革原来是一道绕不过的坎儿。康梁借此造势宣传，中日之间的根本差距在于有没有一部宪法。这是19世纪末期中国朝野的共识，但今天似乎被彻底遗忘，甚至还有否定明治维新是一场制度革命的显然违背历史常识的说法。
和甲午之前的中国一样，今天中国的根本问题首先在于，是否承认制度改革是一道绕不过的坎儿。归根到底，当今中国社会所有重大问题的根本症结都会归结为同样的几个关键词，因为制度问题就那么几个。比如说雾霾问题，近几年中国意识到该问题的存在，这是一个进步，但是解决起来不会那么容易。即便在西方工业化国家，要解决这个问题也很难，在中国更难，因为首先这个问题就不让充分讨论。
记得去年柴静制作了一个视频“穹顶之下”，点击量很高。让全民都来讨论雾霾，当然很好，这样能够把雾霾的形成机制、有效的治理方案弄清楚。也许一时实现不了，但首先要把雾霾的来源、可能的对策、涉及的成本都搞清楚，这是治霾的基本前提。西方之所以最后治理了雾霾，首先因为他们有公开讨论这个问题的自由：大家先把这个问题弄明白了，然后把适当的议员、政客选进去，制定有效的立法并监督实施，所以才解决了雾霾。但是在我们这儿，柴静的视频播了没几天，网上就不见了。如果这个问题说都不让说，解决问题的基本条件就不存在。
即便让说，最后大家达成了共识，产生雾霾的“真凶”是什么、如何治理，这个问题也未必得到解决，因为政府未必会制定有效的立法，制定了也未必去积极实施。如果我们的结论是解决雾霾就必须关停并转众多污染企业，政府会干吗？现在北京周边关停并转了不少污染企业，但是这些企业出了北京，不还是在中国污染吗？关闭企业会涉及很大的经济成本，让已经放缓的经济发展雪上加霜，直接危及执政基础，所以政府是不会干的。它不会先去碰硬的东西，而是先捡“软柿子”捏，譬如机动车实行限号、限行，甚至传言要把奥运期间实行的单双号限行常态化。在这种制度下，哪个最好管，先把哪个管起来，但是限制机动车究竟多大程度解决了雾霾呢？给公民交通带来了多大不便、增加了多少成本？这笔账似乎没有算，或也许算过，但至少没有对我们公开，我们也就没有机会评判它算得是否合理。
问题的根本在于，大众的逻辑和执政者的逻辑是不完全一样的。执政者首先考虑某一项政策是否有利于稳固自己的执政根基，大众则主要考虑自己的生活是否幸福，空气和水是否干净，食品、药品和疫苗是否安全。当然，这两种逻辑没有必要矛盾，但是要做到基本一致，人民必须通过周期性选举选择决策者；如果执政者没有这层压力，那也就没有什么能保证他们会以大众的逻辑而不是自己的逻辑做出决策。如果决策者的选择机制出了问题，执政者按照自己的逻辑决策，那么雾霾也是解决不了的。
雾霾问题涉及我们的生活方式和发展模式选择。上世纪80年代，北京也没有这么严重的雾霾问题。发展了三十年，经济大干快上了，但是我们付出的代价也是巨大的。雾霾只是整个资源环境中的一个方面，还有很多其他问题，水污染、土壤污染、各种食品污染等等，也都很触目惊心。经济发展速度快是政府的主要政绩，而由此带来严重代价则是我们广大老百姓来承担的。如果发展慢一点，但是发展方式更加有利于我们的资源环境，我相信今天中国该有的还是会有，会有电脑，会有手机，会有各种网络技术……但是这种发展的成本、大家付出的代价是不是会小一些？问题是，我们对发展模式并没有选择的自由，执政者替我们选择了自己的生活方式。
“中国模式”原先被奉为一个不可置疑的神话，绝大多数中国甚至外国学者都对它顶礼膜拜。现在出问题了，今天的经济似乎发展到了所有人都不满意的地步，不仅“右派”不满意，“左派”好像也不满意。经济问题在中国还是可以相对自由讨论的，问题是讨论完后没有什么用。即便全社会都形成了一个共识，说我们想换一种发展模式，但是如果政府不同意，还是没有任何办法。
政府的决策逻辑跟民众是不一样的，执政党首先要确保经济不能放缓，失业率不能太高，否则会影响社会稳定。当然，民众也很在乎社会稳定，但是“稳定”的定义未必一样。执政者认为，你只要上街抗议就是不稳定，但民众认为，这只是公民表达诉求的一种方式；不让表达，社会在发展过程中出现的问题不受重视，恰恰会损害稳定。如果我们自己来选择中国发展模式，在自由讨论和充分知情的情况下，我们很可能会选择一种不同的模式。
土地和产权是经济的命脉，但是现行土地政策当中就有不少不可触碰的红线。一线城市房价这么高，泡沫很严重，土地政策脱不了干系。中国“地大物博”，显然不缺地，我们缺的是合理的土地产权制度和管理政策。比如以18亿亩“耕地红线”为由，不允许农村建“小产权房”。不是说这些红线绝对不能划，小产权房也许也可以受到一定限制，但是限制的逻辑从来没有交代清楚。如果政府有责任回应民意的要求，鼓励全社会讨论并公开某些自己掌握的调查数据，这个问题是不难讨论清楚的，政府的土地管理政策肯定会变得更加合理。在一个合理的土地制度和管理政策框架下，有效的土地供给会增加，京沪等大城市的房价肯定会下降，老百姓对房屋的占有率肯定会提高。这一切为什么没有发生？根本还是因为决策者不是我们选的，民意可听也可不听。
最后，举一个和经济也有关系的教育问题。中国教育领域问题实在太多了，各种政策不合理真是“罄竹难书”，导致全国数以亿计的儿童生活在“水深火热”的状态之下。这么说是一点不夸张的。而且跟我们成年人不一样，我们有什么苦闷和郁闷还可以说说，他们连表达和抗议的自由都没有，甚至都不知道怎么表达，因为他们从出生就把这种教育模式当作是一种正常状态。我们小时候放学回家，甩了书包就可以去玩，但是教育“改革”了三十多年，却从小学开始就把每个孩子都变成作业和考试的奴隶。
为什么中国的学习那么紧？道理其实很简单，它是和中国优质大学严重供不应求决定的。为什么发展了三十多年，每年都培养了大量的博士，他们教教中小学总是合格的，但优质教育还是如何严重供不应求呢？这是国家用计划模式来管教育造成的。以前搞计划经济，中国穷成什么样？市场经济改革后，物质供给不缺了，但是中国还有最后一个雷打不动的计划堡垒，那就是教育，包括高等教育。只要实行计划模式，供给就必然受到极大制约。管什么，必然缺什么；把高等教育管死，必然造成优质高等教育稀缺。优质大学少、考生多，高考压力能不大吗？高考压力一层层压下来，导致了高中生、初中生、小学生甚至幼儿园，中国儿童从1-18岁全都成为严重畸形的应试教育受害者。
其实，要改变这种教育模式并不难，放开高等教育就基本解决了。废除大学的三六九等，让国内大学自由发展，让民办院校和国立大学平等竞争，让供过于求的国际知名教育机构自由来中国办学，让耶鲁、哈佛、牛津、剑桥多到国内开分校，多造几个北大、清华出来，升学压力不就大大减小了吗？这个道理不难明白，但为什么还是不做呢？无非是决策者出于某种我们不知道的原因不想做，最后该管的不管，不该管的反而管了。你说多了，他不高兴，就可以封杀你的言论；许志永等人组织随迁子女家长去教育部、北京市教委抗议，要求落实“异地高考”，还可以把人抓起来。以这种方式“管理”，中国教育就和雾霾问题一样解决不了。
2012年底，新一届政府刚上台的时候，国内曾有几十位知名学者给政府上书，提出了六点改革建议，包括政治、经济与法治改革。现在看来，经济与法治改革似乎在往前走，政治改革却不进反退。但没有政治改革，中国就走不出雾霾，因为雾霾之所以这么严重，正是因为经济改革走偏了；经济发展之所以走偏，正因为政治制度改革没有跟上。
政治改革主要有三点：言论与新闻自由、党内民主与党政分离、基层民主选举。这些都是老生常谈，譬如党政分离是1987年中共十三大就提出的口号，后来再也不提了。现在则是党政一体化越来越严重，党内集权也更加厉害。但是某种制度长期得不到实现，并不表明它就不符合“中国国情”。这些基本制度是各国长期摸索出来的治国规律，中国也不能例外。拒绝这样的制度，我们就不仅制定不出应对社会问题的有效政策，而且还会源源不断地产生各种社会问题，今天一个雾霾问题，明天一个疫苗问题，后天工人大规模抗议企业欠薪……不仅人民深受其苦，而且执政者也应接不暇。
如此昭然若揭的制度问题，任何人都不可能视而不见，但某些知识精英因为制度问题一时解决不了，说多了可能給自己惹麻烦，就把它们包装成“中国特色”、“中国模式”，好像这样一来，缺点就成了优点。可惜，雾霾不会因为“易容术”而消失。如果不诚实面对实质问题，那么各种投机取巧的逃避迂回终究只是自欺欺人、贻误时机。
在所有制度中，言论和新闻自由尤其重要，因为这个问题不只是取决于政府，更取决于我们自己。当前中国左右撕裂严重，其实没有必要相互打个你死我活，尤其不要把政府卷进来，除非对方构成诽谤或严重侮辱。不要以为政府站在自己这边，就指望通过国家去管制对方的言论，甚至给政府“递刀子”。毕竟，国家不是你家，不可能随时为你所用。专制必然是人治，人治必然是任意的，今天可能站在你这边，明天觉得这样对他不利，就会改变方向。“文革”对所有中国人都是一大浩劫，但死得最多的不还是红卫兵“造反派”吗？因此，让政府来干预言论，对谁都是很大的危险，也许目前对“右派”风险更大，但是对“左派”也绝不是没有风险。
既然如此，左右双方尽可以自由交火，也可以在政府那里兜售自己的主张，但是不要指望政府来管言论。如果左派想利用政府来整右派，右派有机会也想利用政府来打左派，那么双方谁都摆脱不了因言获罪的命运。只有双方达成共识，尊重对方的言论自由，才有可能让政府尊重我们自己的言论自由。
中国雾霾的源头是“制度雾霾”。如果不进行政治制度改革，中国永远走不出制度雾霾，也就别想走出大气雾霾。
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