王在田的主页

传阅：新加坡“小国大外交”的坚守与调整

新加坡国立大学法学院副教授 王江雨

2015年新加坡建国之父李光耀去世的时候，笔者曾撰文论述新加坡“小国大外交”模式的基本特点，及其在后李光耀时代可能面临的困惑和挑战。在该文中笔者断言，“在后李光耀时代，新加坡依然会坚持实用主义的外交政策，但是在具体方向上，也许会进入一段困惑时期，最主要的是，随着中国的崛起和美国的相对衰落，新加坡在地区和国际上面临着一个前所未有的复杂局面，难以做出非黑即白的判断，也不能轻易决定站在哪一边”。
过去两年来围绕新加坡外交所发生的风波和争论，基本上没有背离笔者当初的判断。李光耀之后的新加坡外交政策很快驶入了一个风高浪急的未知水域，高烈度地考验新加坡领导人对新的复杂局面的应对能力。这个考验主要是针对两个论题：第一，新加坡如何在大国博弈中——尤其是在中美之间——自处？第二，在更广泛地意义上，新加坡作为一个小国在这个仍具有丛林性质的世界上如何展现自身的外交姿态？

南海、国际法和中美博弈

2016年南海仲裁案裁决发布是新加坡与中国之间具有转折意义的一个重大事件，它将新加坡这个岛国置于建国以来少见的需要选边站的艰难而尴尬的情势之中。在这之前，新加坡与中国维持了几十年的基于友好合作的密切关系，中间虽偶有龃龉，但都算是昙花一现的矛盾。2015年中共中央总书记习近平和国民党主席马英九作为海峡两岸的领导人选择在新加坡会面（即所谓的“习马会“），代表中新友好互信的一个高峰。习马会面，其中既有内战历史旧痕，又有国家统一的当下问题，完全是中国内部事务，而双方领导人同意在陆台之外的第三地新加坡见面，就两岸关系和平发展交换意见，这毫无疑问彰显了中国官民各界对新加坡非同寻常的信任和认可。
但一年之后两国关系就有了风云突变的迹象。2016年7月12日，设立于海牙常设国际仲裁法院的一个仲裁庭就菲律宾与中国在南海的纠纷做出了有利于菲律宾的最终裁决。中国对这个仲裁案的立场向来非常明确，即“不接受、不参与、不承认、不执行”。裁决出来后，相关各国但表态为各方所关注。作为南海非声索国的新加坡，通过其访美的总理李显龙称裁决对各国但主权声索作了“强而有力”的定义，新加坡外交部也敦促各方充分尊重相关的法律和外交过程，但并没有强烈要求中国执行裁决。不管怎样，新加坡的声音在中国社会引发了极大的不满，这也是中新两国关系在过去一年转向紧张的主要原因。
抛开这件事对中新关系的具体影响，值得观察的是它所体现出来的新加坡的外交政策取向，以及新加坡在这一问题上和相关大国尤其是中美两强的互动。一个表现是新加坡政府在态度上对国际法不折不扣的坚持。诚然，新加坡可谓一直是国际社会遵纪守法的良好公民，但李光耀本人在世时作为新加坡的“首席外交官”，并没有对国际法抱以很强的信心。这大概是因为李光耀作为彻底的现实主义者，还是将国际社会的本质视为丛林世界，不认为靠国际法能维护新加坡的最大利益。李显龙在南海仲裁案裁决做出后的访美期间，就这个案子的国际法和国际政治层面的表态，其实听起来合情合理。他说，作为小国，新加坡必然希望国际争端能够根据既定的规则去解决而不是诉诸武力，但是新加坡也明白大国有其利益要维护从而不愿意走上仲裁这条路的现实。但当新加坡面临的来自各方面的压力越来越大时，政府和政客们开始越来越多地以维护国际法为基础的国际秩序为理由来正当化新加坡在这个问题上的政策取向。而新加坡“维护国际法”的声调越高，越容易招致来自中国的不满。
对新加坡的外交姿态做精细的分析可以看出，坚持维护国际法，是一种可以让新加坡国家利益最大化的选择。首先，在当今社会，国际法如果得到遵守，确实能对在国际社会处于相对弱势地位的小国提供保护，对这一点新加坡真诚相信。其次，维护国际法无论如何也是当今世界的“政治正确”，是国家行为正当性的来源。在南海问题上，中国从来也没说自己不要遵守国际法或者这个问题不需要根据国际法来解决。中国的立场是其对南海的主权和其他诉求在国际法上有着坚实的基础，认为南海仲裁案的仲裁庭对此案在国际法上既没有管辖权，其做出的最终裁决也“非法无效”，本身就违反《联合国海洋法公约》。在这个意义上，对任何“维护国际法”的声音，泛泛而论并无法反驳，长远来看也无法仅仅因为其他国家声称要遵守国际法而与其持久结怨。
但引起争议、困惑和不满的，也许不仅仅是坚持国际法的声音，而是对新加坡是否“选边站”的怀疑。无论是理论上还是从国际关系史的实证角度看，在国际关系彻底两极化之前，小国最好的策略都不是选边站，而是左右逢源。尤其是，当大国之间虽有一定的矛盾冲突，但总体上仍处于一种竞争又合作的关系状态而不是生死相搏之时，小国选边站是一种最差的策略。
设若有A和B两个大国，它们在国际或地区关系中有一定竞争，但彼此也有很大合作，某小国C若只看到它们之间当竞争而选择站在A国一边，那么它会被B国怨憎，但在受到B国的报复时，却未必能得到A国的保护，因为对A国来说，保护C的利益远不能抵消因此对抗B所需要付出的代价。但如果C选择在A和B之间左右逢源，A和B之间竞争又合作的关系可以为C提供相当大的回旋获利空间。新加坡领导人向来被认为具有世界一流的治国能力，在对外政策上也以“小国大外交”著称于世，不可能认识不到这个道理。
不绝于耳的关于新加坡“联美制华”的声音虽说颇为荒谬夸张，但也并非无源之水，而是一系列复杂因素的产物。新加坡确实与美国有着非常紧密的关系，在某种程度上等同于没有正式盟约的盟国。坊间所谓新加坡以及中国周边小国“经济上靠中国、安全上靠美国”的说法有些过于简化，但在某种程度上说明中美两个强国的“比较优势”，即它们各自所能提供给这些小国的东西中更为重要的那一部分。
新美之间有自由贸易协定，美国也是新加坡的大市场，但相形之下，新加坡更依赖美国所维持的国际和地区秩序，以及在防务上与美国绑定所带来的安全感。但如果要因此而牺牲与其他大国尤其是与中国的友好关系，对新加坡来说完全得不偿失。此外，新加坡也看到，随着中国经济实力的迅速扩大，其军事力量也在日益增长，在地区与全球安全体系中迟早要发挥举足轻重的作用，因此也要不失时机地以适当的节奏发展与中国的防务关系。所以无论新加坡如何被认为在中美之间曾经偏向哪一方，它迟早会调整到中间道路，因为这样符合它的最大利益。当然，新加坡的底线是，首先国家安全和主权要得到保障，其次基于自由贸易的国际经济秩序要得到维持。

小国该如何自处之辩

过去一两年国际局势的急剧变化也许让新加坡政治精英感到措手不及，这在一定程度上体现为最近几位新加坡高级外交官员之间发生公开论战。
新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani）曾担任过新加坡驻联合国大使和外交部常任秘书，他今年7月初在新加坡报纸发表的一篇评论上称，地缘政治一个永恒的规则是，“小国必须像小国一样行事”，所以新加坡应该以中东小国卡塔尔与其他中东国家交恶后所处的困境为前车之鉴，谨慎斟酌，对大国之间的事务的评价要非常克制，同时珍惜东盟和联合国这样的地区机制。但是马凯硕的观点受到新加坡其他两位高级外交官的猛烈抨击，也被新加坡内政部长兼律政部长尚穆根批评。后几位的观点大体是，新加坡固然应该巧妙推进本国外交利益，但在这个过程中不应向其他国家“屈膝磕头”，不能以“小国”思维自认卑微。这场辩论甚至惊动了新加坡总理李显龙本人，他颇具智慧地表示，新加坡一方面需要认清作为小国的现实，另一方面还是能在世界上有所作为，并捍卫小国自身的利益和核心立场。
这场辩论之后，新加坡两位部长以长篇发言对新加坡外交应当采取何种姿态进行了系统论述，其中包含的关于新加坡应如何处理与世界强国的关系的信息尤为丰富。外交部长维文在7月17日在外交部一场立场对话会上指出，新加坡的外交政策的核心原则是：第一，必须有蓬勃发展的国内经济和稳定团结的社会，否则就会被国际社会边缘化；第二，新加坡必须捍卫自己主权，不能成为他国的附属国；第三，广交朋友，不树敌人；第四，新加坡必须促进一个建立在法治和习惯规则基础上的国际秩序，因为在强权即公理的丛林体制里，小国无法生存。新加坡必须在这些问题上坚定不移地表态，让他人清楚新加坡的立场。最后，新加坡必须是个有信誉的一以贯之的伙伴，是个不偏不倚的中间人，公开公平地与各国打交道。总而言之，“小国一般微不足道，除非我们能够提供有价值的主张并让我们变得实用”。
8月底，尚穆根部长在世界银行与新加坡国立大学李光耀公共政策学院联办的一个论坛上，对中国的“一带一路”倡议进行了高度评价，称其将把世界经济重心固定在亚洲，而中国会是“这个中心的中心”。尚穆根表达新加坡对“一带一路”的强烈支持，但提醒“一带一路”不是以自由贸易为基础的国际秩序的替代品，并建议中国需要将触角伸向印度和日本这些仍对“一带一路”倡议不太热衷的国家。尚穆根的这段话尤其显得诚恳：“理想的状况是中国受尊敬、爱戴和信任，因为大国的举动会被他国一一分析，如果缺少信任，就可能形成区域对抗集团”。

小国大外交回到正轨？

2017年9月，新加坡总理李显龙对中国进行了三天访问，受到中国领导人的“高规格”接待，会见了包括中国国家主席和国务院总理在内的四位政治局常委。这次热络的会面透露出的信息是，中国与新加坡已经弥补了此前南海问题对双方关系造成的负面影响，修复了双方政治互信的基础。
从新加坡对角度看，这次李显龙总理访华虽然在外界看来颇为突然，但中新关系回暖并不突然。就双方关系对大局而言，新加坡与中国之间既无历史仇怨也无领土争端，虽然偶然有不同意见，但并无根本战略利益冲突，却拥有广泛的共同利益。新加坡在过去几十年来一直对中国的改革开放有所贡献并因此成为中国的朋友，在如今中国快速崛起的今天，更有理由与中国发展更为良好的关系。
此外，一些媒体已经注意到的是，李显龙在10月份将要访问美国，这让他这次访华之旅非常清晰地印上了新加坡“小国大外交”的传统色彩，即在中美之间游走，凭借自身的一定实力、有价值的看法，再加上精细操作的外交技巧，以和中美两国各自的紧密关系在对方处借重身份，这些因素使得一个小小的岛国在国际社会发挥了远远超出其自身体量的作用，这才是新加坡“小国大外交”的题中应有之义。