传阅：权力短暂，天道永恒
天则经济研究所所长 盛洪
据传媒，中国公安部发布了《公安机关维护民警执法权威工作规定》（后简称《规定》）。其中包含了“民警按照法定条件和程序履行职责、行使职权，对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，民警个人不承担法律责任，由其所属公安机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿”的内容。这一内容扩大了公安机关及其人员的权力，而减少和侵夺了公民的权利。根据中国《立法法》第八十二条规定，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”，中国公安部此举显然是一个僭越立法权的自我授权之举。
有人辩称，这里所说的“按照法定条件和程序履行职责、行使职权”可以解释为“依法履职”。那么，这里讲的“法”是什么法呢？按照常识，法首先是天道之法，是自然法。一个国家只因要保护公民的权利才有其合理性和合法性。这种天道之法基本上在成文《宪法》中体现了出来，其核心部分就是对公民宪法权利的确定，包括人身自由（第三十七条），人格尊严（第三十八条），表达自由（第三十五条），信仰自由（第三十六条），私人财产不受侵犯的权利（第十三条），住宅不受侵犯的权利（第三十九条），通信自由和秘密（第四十条），享有公平司法和基本人权（第三十三条），批评政府及其工作人员的权利（第四十一条），非公经济的合法权利（第十一条），等等。公安部门之所以设立，首先是为了保护这些公民宪法权利，它所依之“法”，首先就是宪法。《警察法》把“拥护中华人民共和国宪法”作为一个警察的首要条件，所以“依法履职”之“职”就是保护公民的宪法权利不受侵犯的天职。
既然“依法履职”就是保护公民宪法权利，怎么还会出现公安部所说“对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害”呢？这显然是一个宪法性悖谬。能够“对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的”，一定是违反宪法及相关法律的行为，而不是“依法履职”。“依法履职”只能使公民的宪法权利更为安全。因为这些“合法权益”是受《宪法》和法律保护的。《警察法》第二十一条规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”。也就是说，看到“对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的”行为，警察加以制止还唯恐不及，还要“依法履职”“对公民、法人或者其他组织合法权益”加以“损害”吗？将公安部新规的实质含义串起来，难道不是“对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的”的行为，“民警个人不承担法律责任”？
依此推理，公安部在这一《规定》中所说之“法”就不是宪法以及符合宪法的各项法律，而是另有所指。在现实中，我们经常看到警察口称“执法”，却做着违反《宪法》及《警察法》的事情，一旦当事人要维护自己的公民权利时，他们就说“妨碍公务”，这已成为一个套路。如警察半夜破门而入的情况有之，无端限制公民人身自由的情况有之，损害公民财产权利的情况有之；每年大量的强拆导致的数万起群体性冲突事件，多是在警察的介入下发生的。前述《宪法》规定的多项公民权利几无幸免。这些违宪违法行为绝大多数都没有得到惩处和纠正，他们也视这些行为为正常。实际上，中国警察作为一个群体，长期以来忽视宪法教育，很难做到自觉地执行保护公民宪法权利的天职，而多把上级命令当作“法”。例如重庆的一个女警察回忆被无辜劳教受到残害的日子时说，专案组警察也知道是错案，但他们说“领导要求这样办，只有办错案”。在不能辨清什么是所依之“法”，或明知领导命令有错却还要执行的情况下，告诉警察在“依法履职”时，可以损害公民权益，该是多么危险。
在公安部该《规定》中，提出它的新规定的理由是，“改革开放40年来，全国共有1.3万余名公安民警因公牺牲”。如果他们是为了维护公民宪法权利而牺牲，我们应该为他们哀悼，但这不意味着应该由此得出，如果损害了公民的权益，“民警个人不承担法律责任”的结论来。因为这只是单方面的统计数字。在这些年，又有多少公民因警察的原因而命丧黄泉呢？由传媒披露的重大恶性案件就有，2001年福建福州市数名警察设局杀人案，2004年河南周口市6警察杀人案，2009年云南蒙自县警察杀人案， 2010年贵州关岭县的警察枪杀两人的案件，2010年内蒙古太仆寺警察枪杀三人案，2012年在辽宁盘锦市发生的警察枪击案，2013年广西平南县发生的警察枪杀孕妇案，2013年贵州安顺警察杀人案，2015年内蒙古公安厅长杀人案，2017年湖南新化县的警察开枪杀人案，等等。最令人震惊的还是雷洋案，一个从洗脚店经过的人竟遭不测，而没有一个警察为此负法律责任。
而其中的一些警察杀人行为，是以“依法履职”为名义的。如雷洋案是因“抓嫖娼”，盘锦警察杀人案是为了强拆，所依是领导之“法”。还有更大范围的警察侵害公民宪法权利的事件，是在所谓“依法”的名义下进行，如薄熙来主政时期的重庆，在“打黑”的名义下滥抓无辜，被抓捕的多达4000多人。重庆警方在非法设立的“打黑基地”中滥施酷刑，包括“老虎凳”，“打表”，“鸭儿浮水”，“苏秦背剑”等，还有精神折磨，如所谓“政治归零”，“经济归零”和“情感归零”等。很多人不经法律正当程序而被判处死刑，有13人被执行死刑。而当一些地方政府及其官员强征农民土地时，警察经常被用来压制失地农民，造成大量人员伤亡的恶性事件，如盘锦征地警察杀人案。我们曾根据传媒报道，做过一个不完全统计，2003 年到2014年8月间共有182件强拆恶性事件，共造成强拆双方的人员伤亡484人，死亡人数162人，受伤人数322人。而没有被报道的恶性事件就更多。
有人会说，我举的例子只是个别现象，薄熙来也不过是一个偶然出现的情况，不能代表主流和总体。其实不然。所有的人都是凡人，在没有制度约束的情况下，好人也会变坏，更何况，事实表明，薄熙来不只是偶然出现的坏领导。周永康就是另一个例子，他曾是武装警察的主要领导。2012年至2016年，就有23名公安系统官员落马，其中有5名副部级以上官员。还有人开列了“不寒而栗的一串名单”，列数从周永康开始的100位落马公安系统高官。尽管如此，中纪委仍然认为，公安部的反腐力度不够。关键还不在于这些公安系统的领导是否腐败，而是作为一个凡人，只要没有制度的强力约束，他们会不会自觉地忠于宪法精神，把保护公民的宪法权利作为自己的第一要务。在另一面，如果我们的警察群体只是把上级命令当作“法”，就难免会做出违反宪法，伤害公民的合法权益的事情来。而当他们遵照上级命令“依法履职”而又“不承担法律责任”时，不就可能造成对公民权利的更大伤害吗？
公安部的新规还提出，在警察个人不承担“对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害”的法律责任的情况下，“由其所属公安机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿”。这更是一个悖谬的要求。“补偿”从何而来？还不是国家财政；国家财政从何而来？还不是老百姓的钱。逻辑就变成这样，对公民合法权益的损害，损害者不需承担法律责任和赔偿，而要由公民自己赔偿。一个社会，如果让受害者自己赔偿自己的损失，怎么能制止加害者？在加害者受到鼓励的情况下，受害者还能生存吗？汉高祖的约法三章，“杀人者死，伤人及盗抵罪”之所以能在乱世中稳定人心，就是道出了最朴素的规则：损害者要承担罪责。这是古今中外最基础的文明规则。计划经济的失败告诉我们，当个人不承担他们的行为后果时，效率可以低到何等程度；当个人不承担损害他人合法权益后果时，带来的社会损害将不堪设想。更何况警察还不是普通百姓，他们手中握有暴力工具，一旦允许他们不承担损害后果，他们将会失控于公安部门；公安部门也将会失控于社会。
最后还要看到，公安部的这种新规看起来是为了保护警察利益，实则不然，而是将警察置于一个更危险的境地。如果警察不是保护公民的宪法权利，而是执行上级领导偏离宪法精神的命令，并且不需要承担法律责任，势必加剧警民之间的紧张和对立。当酿成恶果时，当初执行上级命令者或者成为领导的替罪羊，或者被领导袒护而遭私人复仇。事实也告诉我们，那些执行错误命令的警察下场都不好。如重庆薄时期的“打黑英雄”，王立军自不必说，曾获“重庆五一劳动奖章”的周渝于2014年自杀，“一等功臣”唐建华被捕入狱，“一等功臣”郭维国获刑11年，王智获刑5年，郑小林，苟洪波，但波等因刑讯逼供罪被起诉定罪，等等。有人会说，还不是因为薄熙来倒台了吗？然而薄的倒台不正是因为他下达了罪恶的杀人命令吗？再则，如果不能保护公民的宪法权利，警察自己的宪法权利首先得不到保护，如重庆打黑的序幕，就是对警察队伍的清洗，有900多警察遭受不白之冤。
权力短暂，而天道永恒。实际上，对于任何一个警察或官员来说，拒绝执行上级领导侵犯公民宪法权利的错误命令，才是对他自己最安全的选择。许多犯罪的警察总以“执行上级命令”来为自己开脱，他们期待的是上级权力罩住他们而不受惩罚，但结果仍是逃脱不了法律的惩罚。应该明白的是，他们的上级最终会因他们自己执行错误命令而失去权力。反过来说，拒绝执行上级的错误命令反而是对上级的“爱护”。其实，执行错误的命令就是一种罪，这被汉娜∙阿伦特称为“平庸的罪恶”。她说，这种罪恶之所以不可饶恕，是因为所有的人都可以“服从命令”为借口，摆脱自己的责任，于是一个社会在看来没有任何个人负责的情况下遭到灭顶之灾。大多数社会都有相关的规则以避免这种情况。中国《警察法》第三十三条规定，“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告。”我希望我们的警察兄弟把《宪法》中的权利条款和《警察法》第三十三条作为金科玉律和护身符。
即使真的依宪法和法律履职，也并不是可以随便为之，又能不承担法律责任。执法也有程序问题和方法问题。我们不时看到粗暴执法的情形，如2016年5月17日，兰州一大学生因拍摄警察粗暴执法而被警察殴打；2017年4月17日沈阳市4名警察在抓捕嫌疑犯时不出示证件，也不验明正身，就将人打了一顿，结果发现抓错了人；2017年9月1日上海警察在纠正一名妇女违规停车时，将抱着孩子的妇女推倒在地并压住，并摔伤孩子；2018年5月27日，安徽六安教师讨薪，被警察殴打；等等。概而言之，如何执法也有一个是否遵循宪法的问题。纠正一个交通违规错误，或抓捕一个嫌疑犯，是为了公众安全，如何在执行过程中造成公民不必要的伤害，则违反了设立警察的初衷。不遵循正当程序和不采取恰当方式的所谓执法，实际上仍然是违反宪法精神，对公民权利造成了损害。因此，这也不应“不负法律责任”。
最后，公安部的这个《规定》所引起的实际上是一个宪法性问题。如果这个《规定》真能成立，《宪法》就该修改。这个《规定》通篇只讲警察的权利，而只字不提警察应该保护的公民的宪法权利。只有一处提到时，却是假定如果损害了，警察如何可以不负法律责任。仿佛警察群体是一个自外于公民和社会的特殊集团。在其它条款中，该《规定》将适用范围扩展到“被恶意投诉、炒作的”，和“被错误追究责任或者受到不公正处分、处理的”等方面。什么是“恶意”，什么是“善意”；什么是“舆论监督”，什么是“炒作”，不是公安部门自己一方可以说了算的，而要经过一个法律的正当程序以辩明事实。在中国的现实中，公安部门由于拥有暴力，无论法律如何规定，它相对于其他公民来说，有着实际上的优势。所以这一《规定》实际上使已经不平衡的天平更多地倒向本来就有优势的一方。有鉴于此，公安部门作为一个部门与其它部门有着很不相同的性质，它所制定的部门规章就不是一个管理部门内部事务的规章，而有很强的外部效应。有如此内容的《规定》就不应由公安部门自己制定。
如果这个《规定》落地，对公民宪法权利的侵害行为将会数倍、数十倍于现在。对于执政党和政府来讲，这也是极为负面的。因为警察之位虽低，他们的行为和态度却代表政府的形象。一旦政府告诉警察可以损害民众的“合法权益”而不承担责任，他们会因连他们自己都觉得过于宽纵的这种姑息而蔑视政府，遑论公民权利，可能会主动侵害民众而惹出事端。伊拉斯谟曾说，“即使是最强大的君主，也不能承担激怒或藐视哪怕最卑贱敌人的代价。”执政党如果设想用这样的方法来“维稳”，可能会适得其反，进一步动摇执政党的政治合法性。所以执政党和我们的社会还是要及时纠正这一错误的《规定》。由于它存在着严重违反《宪法》精神的内容，我建议国务院可以根据《立法法》第96条 判定该《规定》“超越权限”和“下位法违反上位法规定”；根据97条规定的“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章”，撤销该《规定》。人大常委会也可进行合宪性审查，以违宪为由撤销该《规定》。
荀子说，“天之生民，非为王也；而天立王，以为民也。”这说出了“王”的权力来源：奉天为民。在这里，“天”是天道，“民”是民众，“王”是政府。警察之所以存在，是因为民众需要；如果他把自己放在民众之前，就没有存在的必要。这就是天道之法。天道之法不是可以人为改变的。如果以为可以改变，那是权力的狂妄。人类最大的努力就是使人造之法更接近天道之法。不过，无论怎样，人类都不得不遵循天道之法。当人造之法接近天道之法时，他们就在遵循天道之法；当人造之法背离天道之法时，他们就会受到天道之法的惩罚，最终还要回到天道之法。所不同的是，前者是主动的遵循，只需付出较小成本；后者是被动遵循，要付出很高的代价。到底是多少，取决于什么时候纠正。
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