传阅：湖南自治与中国人的联邦梦
李新宇
1920年代初，东方第一个民主共和国面临重重危机。危机之中总是会有种种不同的选择与构想，联省自治就是钟情于民主共和的人们在新形势下做出的一种新的选择。根据李剑农的说法，所谓联治运动，含有两方面的意义：“第一，是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉，便是省与省之间也可免去侵略的纠纷，什么大云南主义、大广西主义都应该收拾起来。第二，是由各省选派代表组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北护法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。”当时进行这种尝试的省份颇多，而坚持最久也最有成效的是湖南省，从1920年开始，到1926年结束，他们的努力虽然在过去的教科书和主流史著中往往要被一笔抹杀，但历史的进程可以被打断，建设者的足迹却不应被遗忘，因为所谓省治，所谓联省自治，事实上是当时中国人的一场联邦梦，是中国人民主共和之梦的一个重要环节，无论其成功还是失败，留给后人的都是一笔不可忽视的遗产。
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1920年7月22日，驱逐张敬尧之后新上任的湘军总司令兼湖南省长谭延闿通电全国，公开提出了“湘人治湘”的主张，正式拉开了湖南自治的大幕。
谭延闿的这份“祃电”中说：“近年海内明达之士，对于国家之组织，尤主张联邦合众制度，或主张地方分权制度……各省自治，为吾民共同之心理，……湘人此次用兵，纯本湘人救湘，湘人治湘一致决心……爰本湘民公意，决定参合国会讨论之地方制度，采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。”此后，他多次发表通电，宣布“湖南自治”，提倡全国“联省自治”，并邀请湖南各界名流及各社会团体代表以及新闻记者，举行联席会议，共商“湖南自治”的大计。
谭延闿并非自己一时头脑发热，他之所以提出这样的主张，事实上是民意使然。他的确是在顺应湖南民意，表达湖南广大民众的愿望。
事实告诉我们，早在谭延闿发表通电之前，湖南已是一片自治的呼声，而且展开了一系列讨论。湖南的士绅和学子们，早在驱逐张敬尧的运动中就意识到，驱张运动的结果可能不过是赶走一个外籍的督军省长，换一个本省的督军省长。如果那样，受本省统治者的压迫和摧残，与受外省统治者的压迫与摧残，对百姓的生活而言，又有什么不一样？他们之所以行动起来驱逐张敬尧，主要并非因为张氏是外来的省长，而是因为张氏残暴统治对湖南人民权利的剥夺与蹂躏，他们所要争取的，是民主共和国国民应该拥有的那些权利。政治不良，武人专断，国民权利被践踏，这些问题如何解决？驱逐坏的统治者固然是必需的，但重要的还是建立一种能够保障国民权利的制度。湖南改造促成会曾经发表主张说：“湘事糟透，皆由于人民之多数不能自觉，不能奋起主张。有话不说，有意不伸。南北武人，乃得乘隙凌侮，据湖南为地盘，括民财为己囊。往事我们不说，今后要义，消极方面，莫如废督裁兵，积极方面，莫如建设民治。”鉴于民国以来“建层楼于沙渚，不等建成而楼已倒”的教训，他们认为共和需要良好的基础，湖南应乘大乱初勘，“人人要发言，各出独到之主张，共负改造之责任”，最后归结到一点，不但要“湘人治湘”，而且要建立真正代表湖南人民利益的湖南省政权。
一些军人也开始大谈省自治的时候，长沙《大公报》主笔龙兼公在文章中写道：“军人口中都会吐出自治两个字来，总算是自治的动机勃发了，真真假假且不管他，即此一端，便可以断定我们理想中的联邦，迟早总会有实现的希望。”由此可见，在自治运动发动之初，人们所怀抱的，就是一个联邦梦。为了这个梦想的实现，龙兼公认为，军人们也许只是想利用自治制宪这块招牌来抵抗南方或者北方，未必真有让人民自治的诚意，但“他既可以利用这个名义来遂他的私图，人民又何尝不可以利用他的私图来谋群众的公益。”龙兼公发表这篇文章，是在谭延闿发表“祃电”20多天之前。
与此同时，湖南自治运动得到了全国知识界众多名流的支持。谭延闿的“祃电”发表之后，马上得到了熊希龄的支持。熊氏是湖南人，当过中华民国政府的国务总理，此时闲居北京，是在京影响最大的湘人。他不仅通电支持谭延闿，而且约请另一个湖南自治运动的积极支持者梁启超，为湖南草拟了一份《湖南自治根本法》草案，送往湖南供谭延闿参考。熊希龄还向谭延闿提出了一些具体建议，比如，湖南自治应该在南北统一之前办成；必需经过全省人民总投票以确定它的合法性；湖南自治，各省自响应，然后就可以联省立国等等。作为湖南人，熊希龄的主要愿望之一，是让湖南不再成为南征或北伐的战场。当然，熊氏的自治法案在湖南一公开，就引起了广泛争议。这一切都很正常，因为涉及湖南的未来，每一种方案的提出，都应该伴随着质疑和辩驳。
龙兼公等人也提出了一份省自治法草案，公布在长沙《大公报》上，题为《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》。这个文件称谭延闿为首的湖南省政府为“革命政府”，认为革命政府应该抓住这个千载难逢的机会，召开人民宪法会议，再由人民宪法会议制定宪法，根据宪法产生正式的湖南议会、湖南省政府以及县、区、乡自治机关。这个文件发表时有三百多人签名。当时的湖南各界闻风而动，召开各种会议，讨论，辩驳，人们讲得满头大汗，争得面红耳赤，湖南自治的热浪由此掀起。
谭延闿是个极聪明的人。他被这股热浪推涌着，走上了潮头，知道别无选择，而且已经没有停下来的可能。于是，他请了一批知名人士到长沙来出谋划策，其中包括吴稚晖、章太炎、张继等。章太炎深知民主共和国最大的敌人是专制，所以他最为警惕的是国家最高当局的专断和独裁，因而不但主张各省自治的联邦制度，而且主张外交问题也不应都由中央说了算。在他看来，中国之患主要不在外人，而在于中央偷卖国家利益。而中央之所卖者，其实都是各省所有，所以，涉及各省的外交事务，就必需各省同意，由该省督军省长副署。与此同时，长沙还请来了国际级的重量人物——美国学者杜威。杜威表示赞成中国仿效美国实行联邦制，建议湖南应先行制订省宪法作为全国的榜样。
就这样，湖南自治运动正式拉开了帷幕。
要自治，自然要有省宪法。可是，省宪法由谁制定，如何制定，一开始就成了争议的焦点。有人主张由省议会制宪，有人主张由人民直接制宪，有人提议由全省七十多个县议会，再加上商会、教育会、农会、工会等社会团体共同制宪。各派主张激烈争论，相持不下。谭延闿知道，如果这样争下去，自然是“艄公多了打烂船”，于是在9月中旬召集了第一次自治会议，议定由省政府指派10人，再由省议会推举10人，组成省宪起草委员会。但是，消息传出，舆论大哗，“反对官绅包办制宪”的呼声响遍全省，就连省议会也强烈反对。谭延闿只得致函议会，表示同意将起草省宪的事务交由省民宪法会议来解决，而如何召集组织，只能交给省议会负责主持。如此一来，就成了省议会领导制宪。
民主是个好东西，但民主的确很麻烦。省议会掌握了制宪主导权，却马上陷入了内部纷争。就在省议会纷争与忙乱之际，社会舆论却出现了对省议会的不信任，并且指出此届议会任期已满，在法理上已经不能代表民意。
谭延闿是个随和的人，遇事绝不固执己见。他本以为制宪的事已有省议会代庖，自己可以图个清静，没想到此事竟然如此棘手，想顺应民意，竟然如此不容易，正在不知如何是好之际，民众却似乎已经迫不及待。1920年10月10日国庆节，长沙上万人上街游行，30多个团体联名向省政府递交“敦促尽速制宪”的请愿书；10月24日，湖南各团体向省政府请愿，要求尽快制定湖南人自己的宪法。谭延闿知道民意不可违，而且知道机不可失，时不再来，所以很快向全省各县发出电报，征求对省议会拟定的宪法会议组织法的意见，并着手做各种准备。
湖南自治得到了大多数省份的支持，很快就有十几个省通电响应。然而，正如李剑农所指出的：“西南各省……川、滇、黔、桂也很赞助，粤省则惟陈炯明一派表示赞助，中山一派极反对。”孙中山的反对是必然的。他虽然有时也表示支持自治，但那只是为了瓦解他所不喜欢的中央政权，而此时湖南的做法，却与他的追求完全相悖，因为湖南自治必然成为他北伐的障碍，“联省自治”也不利于他统一全国的抱负。为了北伐，他当然不欢迎湖南自治，所以，倒谭就成了当务之急。于是，周震鳞被派到湖南策动倒谭。在湖南的各派力量中，程潜亲近孙中山，而且对谭延闿早有不满。于是，程潜部下发动兵变，先由湘西的林修梅率先造反，行调虎离山之计，把谭延闿的嫡系引向湘西，然后在长沙附近的平江发动兵变，形成逼宫之势。无奈之下，谭延闿于11月宣布辞职，把湖南交给了赵恒惕。
无论谭延闿后来如何，都不应该否认，他是湖南自治第一人，在短短几个月的时间里，已为湖南自治打下了一定的基础，而且形成了一种不可逆转之势。
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在今日中国，赵恒惕这个名字已经比较陌生，但在20世纪20年代，却曾经可谓家喻户晓，因为他是联省自治运动的先锋，时代的风云人物，而且是中国第一个民选的省长。
赵恒惕曾经留学日本，与唐继尧、阎锡山、李烈钧、程潜等是日本陆军士官学校的同学。若论革命资历，他在1905年就加入了同盟会，是老资格的革命党人。不过，他与孙文、黄兴等领袖们的关系并不密切，很少参与他们的活动。1908年毕业回国之后，赵恒惕受蔡锷之邀去了广西，至辛亥革命前夕，赵恒惕已是广西新军的协统、督练公所会办。武昌起义爆发之后，赵恒惕与王芝祥等拥戴沈秉堃宣布独立，随后即率部支援武昌，被大都督黎元洪任命为左翼军司令，在孝感一带与清军作战。南北和议成功，赵恒惕部被调往南京，军队整编时，黄兴把他的部队编入第八师，任命冯国璋的女婿陈之骥为师长，而给赵恒惕的只是一个旅长职位。后来因为种种不愉快，赵恒惕带一个团的兵力取道湖南返桂，但此时广西都督早已换人，不愿接收这支队伍。就在赵恒惕在湖南境内进退两难之际，湖南都督谭延闿收留了他。
那几年的赵恒惕似乎很不走运。接下来是“二次革命”发生，谭延闿被革命党人逼迫宣布湖南独立，虽然很快取消，大总统袁世凯却不能原谅，结果被追究附逆之罪。赵恒惕情况更惨，战败被俘，险些被处决，幸亏黎元洪说情，才被押解入京，留住了性命，却被判刑，直到1915年才由黎元洪和蔡锷保释出狱。护国战争中，赵恒惕受谭延闿委派，带了汤化龙的信回湖南动员汤芗铭独立。汤氏独立之后，赵恒惕任师长。袁世凯去世之后，黎元洪恢复了谭延闿湖南督军和省长职务。谭延闿上任后大力裁军，把四个师缩编为两个师，赵恒惕成为第一师师长，并且很快做了湖南水陆军总司令。但好景不长，张敬尧坐镇湖南之际，赵恒惕自然无所作为。直到“驱张运动”到了武力驱张的阶段，赵恒惕才得以大显身手，率领3000湘军，在各路势力支援和帮助之下赶走了拥有7万军队的张敬尧。程潜部下兵变，赶走了谭延闿，湖南的权力却落到了赵恒惕手里。
湖南自治，是孙中山所不愿看到的，因为他所盼的是湖南成为自己的地盘，不仅打通北伐的通道，而且成为供应粮饷和兵丁的根据地。为实现这一目的，他成功倒谭，却没想到倒谭之后来了赵，仍然坚持谭的路线，一心要搞湖南自治。既然赵恒惕成了新的绊脚石，就必需想法搬开。结果是程潜手下的军官李仲麟等向赵恒惕叫板，违抗命令，武力闹饷，要求赵恒惕下台。赵恒惕却不是谭延闿，等程派的人闹到一定程度，猛然以铁腕镇压哗变，把闹事的李仲麟等8人抓起来就地处决，程潜的势力被彻底打垮。从此之后，湖南才进入了赵恒惕时代。
赵恒惕时代，就是湖南自治的时代。赵恒惕上任之后，继承谭延闿未完成的事业，宣告湖南实行自治，而且开始了一系列工作。
赵恒惕的工作也没有离开湖南民意的支持和督促。1921年3月4日，长沙《大公报》刊文《民权不是送来的》，呼唤民众参与立宪的热情。文章写道：
……省宪法的性质，是规定省的组织，省政府各部门——行政、立法、司法——相互的关系和省政府与人民的关系的。依我看，人民对于宪法上的要求，最重要的便是看怎么样规定政府——立法、行政、司法——与人民的关系，因为民权的消长，只须争此一点，这一点争不到手，或是所得不满意，旁的事便没有话说了。
湖南人，你们都醒了么？你们在这民国十年内所受的痛苦——政府的压抑、议会的愚弄、官吏的敲剥、兵匪的荼毒，哪一样不疾首痛心。趁着这个大法初创的时机，你们就应该要想着：一、我们人民为什么没有权？二、蹂躏我们民权的人，为什么那样横暴？由此推想，我们要怎样伸张民权和怎样去抑制民权的蹂躏者的方法，便可以在宪法上想出来了。我们想出了方法，还须得要把这方法制成条文，安放在宪法内面去，做一个永久的保障……
民权是争来的，不是送来的。
从这样的文章，可见当时湖南人觉醒的程度，也可以看到他们追求民主宪政的热情。
赵恒惕的工作做得很有成效。面对政府立宪和公民立宪的争执，赵恒惕决定采用“学者立宪”。他很重视程序的合法性。在他的规划下，制宪分为三步：第一步由省政府聘请具有专门学识的学者，负责拟出省宪草案；第二步将草案交由各县议会推举的审查员进行审定，并进行必要的修改；第三步交省民投票公决。
谭延闿制宪时在第一步就卡了壳，赵恒惕采用学者制宪，顺利地绕过了矛盾，而且一个月时间就顺利完成了制宪。学者制宪的思路，应该归功于蔡元培。1920年秋天，蔡元培陪同杜威等人到长沙考察“自治”，提议湖南的自治宪法应聘请具有专业学养的学者来制定。蔡元培的意见被赵恒惕记在了心里，当“官绅制宪”与“公民制宪”的纷争无法解决时，自然派上了用场。赵恒惕提出“学者制宪”的方案，虽然也有人抱怀疑态度，但毕竟为斗争激烈的双方所接受。于是，由省政府出面，在全国范围内聘请专家，组成了包括13位专家学者的宪法起草委员会。
从1921年3月20日开始，学者们在岳麓书院闭门研讨了一个月，拿出了一部《湖南省宪法草案》。许多学者都曾说过，这部省宪草案，实乃民国以来缺陷最少也最具操作性的一部宪法。尤其值得称道的是，该草案通篇贯穿着“主权在民”和“权力制衡”的现代政治原则，同时又充分照顾到湖南当时的实际情况。学者制宪之初，湖南省内议论纷纷，但草案出炉之后，包括竭力反对学者“包办宪法”的龙兼公这位挑剔的时评家，也给予了高度评价，认为它高度重视民权，把人民的权利和义务写得明明白白，不用浑括的条文，不给恶政府留下蹂躏人权的机会。并且认为它着眼现实，不作空谈，没有虚设的条文。这是学者们努力的结果，也是历史教训的结果。鉴于1912年《临时约法》“因人立法”留下的种种后遗症，学者们知道了如何秉公立法，既不给执政者留有独裁的机会，也决不为执政者制造不便。制宪工作完成之后，国内名流纷纷表示祝贺，他们的心态正如梁启超在电文中所说：“敬祝总投票早日通过，为我国立法史留下第一光荣。”
根据立法程序，草案形成之后，须提交代表湖南三千万民众的“宪法审查会”审查。4月22日，宪法审查开始。据刘建强的研究，155名审查员年龄最大的59岁，最小的28岁，平均年龄不到40岁，其中100多人专门学习过法律专业或从事过法律事务，35人曾留学海外，仅日本法政大学毕业的就有11人，日本早稻田大学毕业的6人。由此可见，这是一个年轻而很专业的班子。
当然，一些情况是民主政治无法避免的：审查员们来自不同的地区和阶层，立场不同、诉求不同，自然意见不同，所以争论不休，三个多月难以达成共识。其实这是一个规律：专制制度之下，人民无权发表政见，不准说话，自然无话；民主制度之下，人民可以说话了，自然是七嘴八舌，常要吵成一团。习惯于专制传统的人们自然看不惯，习惯于一言九鼎的执政者也常常不耐烦，于是就会由独裁者出来快刀斩乱麻。所幸的是，当年的湖南政界要人们已经有了适应民主政治的心理准备，有足够的耐心听取不同意见，而且往往是极为平庸的意见。民主常常很麻烦，无效率，为了一些毫无价值的意见，可能要争上几个月。可是，发表平庸的偏见，为集团或派别的利益而争吵，却正是民主政治的真谛，如果剥夺了这种权力，民主也就消失了。1921年的湖南有幸，在审查陷入纷争之际，没有人像1912年的黄兴那样声言要以武力干预，也没有人以手中的权力干预，赵恒惕也没有像一些领袖人物那样以凌驾于民众之上的仲裁出现。制宪一开始，赵恒惕即代表军方表态：“余现为湖南总司令，若植党营私，保全位置，即是不能自治。”他手下的师长鲁涤平则说：“俟自治法实行稳固之后，吾辈军人，皆当退还田园，受自治法之保障。”在学者们起草宪法时，作为湖南军政最高领导人，赵恒惕为避干预之嫌，始终没到过学者们工作处，不曾查问，也不曾发表过任何意见。在宪法审查过程中，手握军政大权的赵恒惕同样没有干预。
不过，这时的赵恒惕做了一件很有争议的事：出兵援助湖北自治。湖南作为自治的先锋，援助渴望自治而无力自治的湖北，说起来似乎天经地义，而且对湖南多有益处，所以湖南出兵了。但让湖南人没有想到的是，此举不但没有救得了湖北，而且使湖南陷入困境。因为中央一方面满足湖北人“鄂人治鄂”的要求，派湖北人萧耀南取代了外藉省长王占元；一方面由吴佩孚提兵南下，使得湘军只好罢战求和。可是，1921年的湖南人仍然是有幸的：一是吴佩孚适可而止，对湘军决不赶尽杀绝；二是一批名流深怕湖南自治功败垂成，所以纷纷行动起来，反对吴佩孚深入湘境。梁启超甚至代黎元洪给吴佩孚写了一封信，说全国人民望联省自治如饥似渴，而湘军以此为号召，所以不可与湘军死战。吴佩孚并不赞成联省自治，但面对黎元洪的信，却也不再进攻，与赵恒惕签订了停战协定。就在这样的情况下，熊希龄亲自到湖南主持恳谈会，晓之大义，希望人们求同存异，妥协让步。因为有了吴佩孚大军的威胁，人们反而很快达成一致，完成了宪法草案的审查。
湖南省宪法于1921年9月审查完毕，共13章141条。其中规定：湖南为中华民国之自治省，以现有土地为区域；省自治权属于省民全体；公民年满30岁以上，都可以被选为省议员；省长由省议会选出4人交由全省公民投票决选，以得票最多者当选；凡湖南公民年满35岁以上并在湖南居住5年以上者都可以被选为省长；现职军人被选为省长时，须解除本职方得就任；省长有重大犯罪行为，议员可提出弹劾……
宪法通过审查之后，还有一个环节是“公民总投票”，这是湖南省宪法获得完全合法性的最后一道程序。12月11日，湖南全省进行投票，票面只有“可”与“否”两个选项。最后的结果是：除废票与弃权票不计，“可”字票18158875张，“否”字票数575230张，湖南省宪法通过。
投票中当然也会有些问题，当时的报纸上指出，省宪审查虽然议论纷纷，但如果在路边拦住几个百姓，问他对省宪的意见，恐怕是十之八九并不晓得。有人由此可以得出结论，选票并不可靠，多数选票是受人操纵的。公正地说，这实在不值得大惊小怪，因为民主制度之下的选举本来就是这样，多数人未必对表决有兴趣，有人不关心政治，有人无从选择，有人委托或者弃权，并不影响民意的真实性。只要竞争是公开的、自由的，支持者可以争取无主见的人群，反对者也可以争取无主见的人群。
后来那些丑化联省自治的人总是要夸大投票中出现的问题，比如买票，比如长沙出现了公开以小利拉票的招贴，写明一张票请吃点心，二张票请吃饭，四张票请吃酒，十张票就给大洋一元。下面各县的选票大多由乡绅掌握，哪一派要选票就去找乡绅，价格从一二角钱到一两元钱不等，可以拉到一大堆票。这大概都是事实，但平心静气地想，在这片具有几千年专制传统而唯独没有民主资源的土地上，民主制度的首次尝试，出现这些现象实在不足为怪。贿选，包办，买卖选票，固然显示着投票中的问题，但也证明这张表决票的神圣性，证明人们是多么看重这张票。退一步讲，花钱从百姓手中买这张选票，也体现着选票的价值，体现着人们对选票的尊重。1929年，马君武与胡适曾经有一场对话，马君武说：“当日有国会时，我们只见其恶，现在回想起来，无论国会怎样腐败，总比没有国会好。究竟解决于国会会场，总比解决于战场好的多多。”胡适说：“当日袁世凯能出钱买议员，便是怕议员的一票；曹锟肯出钱买一票，也是看重那一票。他们至少还承认那一票所代表的权力。这便是民治的起点。现在的政治才是无法无天的政治了。”所以，那些嘲笑投票的人，固然有求全责备的理想主义者，却也不乏丑化民主、丑化自治并以为权力来自票箱反不如来自暴力的别有用心者。
1922年1月1日，《湖南省宪法》正式公布。公布之日，赵恒惕命人以黄纸书写宪法全文，张贴在一个特制的亭子中，由军警开道，用八人大轿抬着游行市街，同时全省大庆三天，各地张灯结彩，宣传讲演省宪。湖南造币厂立即赶制了“湖南省宪成立纪念”的银币、铜币，以资纪念。
需要特别指出的是，整个制宪过程，尽管出现过许多周折，但赵恒惕严格按照程序进行，决不草率行事，决不以权力干预，这是值得赞美的。对程序的尊重也令人敬佩，第一步请由13人组成的专家组拟定省宪草案，第二步由全省公开选举的155名审议员审定，第三步把宪法交全民投票表决。面对这种程序，人们不能不想到南京临时参议院制订《临时约法》时的草率，一切全由二十几个人包办，既不经过审议，也未经过全民表决。虽然是民国初创，情有可原，却给某些人搞小动作留下了可乘之机，给后来的执政者带来了许多麻烦，使民主共和遭受许多周折。
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1922年9月10日，湖南省进行了中国有史以来第一次省长选举。
根据《湖南省宪法》规定，省长由省议会选出4人交由全省公民总投票决选，以得票最多者当选；但在户口调查未完成之前，省长的选举则由省议会选出7人交由全省县议员投票选举。因此，选举省长之前，首先选出了县议员2761名，然后由省议会选举省长候选人，交由全省的县议员投票。8月20日，省议会开始选举候选人，最后提出了赵恒惕、熊希龄、谭延闿、李汉丞、田应诏、彭允彝、宋鹤庚7名省长候选人，交由全省县议员投票表决。9月10日正式选举，出席投票者2593人，赵恒惕得票最多，1581票，当选湖南省长。
赵恒惕，历史应该记住这个名字，因为他是中国有史以来第一个民选的省长。
一些人喜欢说中国的国情不适宜民主，中国民众没有能力实行民主，但1922年的湖南人尝试过，证明自己完全有能力，也证明湖南的省情适宜民主。民选省长赵恒惕也是值得称道的。他想努力做一个民主制度之下的好省长，把湖南建设成模范省。他严于律己，依法行政，使得湖南呈现一派新气象。即使那些时时准备挑剔的人，也不得不承认，湖南已经不是张敬尧时代的湖南。
那么，赵恒惕这个民选的省长，执政期间到底有哪些值得言说之处？全面的叙述不是一篇文章所能完成的，只能简单举出几例：
首先是裁军。军队是财政支出的重要项目，军队多了，军费自然要多，人民的负担自然要重。所以，对于一个政府而言，是否爱民，重要的验证就是在军费预算方面是否精打细算。对于主要当权者而言，也有一个验证，就是是否愿意裁军。当时湖南的军队大约是10万人，每月军费需要100万。1921年9月赵恒惕颁布裁军令，命各师旅将军队裁去一半，军费减至每月50万元。在那个各省督军都想扩军的时代，这是个奇迹。
其次，以考试的方式选拔官员。湖南制定了一系列选拔和管理官员的文件，有效地防止了任人唯亲和官场的腐败。1925年，湖南举行了几次引人注目的考试。一是举行了一次引人注目的县长考试。赵恒惕请来著名的革命元老和学界泰斗章太炎任考试委员长，请了前教育厅长葛允彝、前省务院长李剑农为主试委员，以考试的方式选拔县长。9月26日，开始考试，考试分甄录试、初试、复试三场。甄录试时，赵恒惕莅临试场，初试时又亲自点名，分发试卷，讲解考场规则。报名应试者564人，经资格审查，只有430人参加了第一场甄录试，录取162人。9月30日，162人参加初试，取录60人，10月3日，赵恒惕对初试合格者进行面试，取录吴天牧等30人，发给合格证书，送往吏治研究所学习，6个月后分别任用。与此同时，还进行了一场大规模的司法考试，选拔司法官员，应考者200余人，选拔了76人，委派至各地担任推检等职。
其三是发展教育。在赵恒惕执政期间，湖南不仅中小学教育有较大的发展，创办了湖南大学等高等学校，而且实现了教育经费的独立。议会提出的教育经费要求是湖南财政总支出的30%，当时湖南财政困难，赵恒惕坚持不发外债、不增税收，所以最后议会妥协，实际用于教育的经费是财政总支出的21%。在赵恒惕的支持下，还设立了专门委员会管理，严禁挪用。在各省教育经费都常常被军费占用的情况下，这也很值得称道。
此外如修建公路、拓宽街道，鼓励企业发展，严禁乱收费等，在当时也是引人注目的。
尤其值得称道的是赵恒惕的民主意识和自我约束能力。在那个年代，一些人并非不赞成民主，但自己却不适应民主。他们并非有意违法，但因为权力在手，不自觉地就会独断专行，发号施令，横加干预，破坏民主。在这一点上，赵恒惕的表现远胜过同时代的政治领袖。湖南省宪法中有许多对赵氏不利的条款，但他在立法过程中没有干预，宪法通过之后就努力遵守。赵恒惕后来说过：“余于省长任内，谨守省宪规定，顾念民艰，兢业自持，未发纸币，未借外债，未加赋税，更未如若干省份之预征田赋。然因是财政支绌，对地方建设，未能多有建树。缘湘省田赋总额三百六十万元，而从来无法十足征收。各项厘捐，年约一百二十万圆，而军费已占岁出之大半，行政费用，不及四分之一……”所言不虚。他的艰难支撑由此不难想见。
然而，更艰难的还是外来的压力。具体的说，就是北方的吴佩孚和南方的孙中山。
孙中山之所以利用程潜倒谭，利用赵恒惕倒谭，原因就是谭延闿的湖南自治阻碍北伐。可是，赵恒惕主政湖南之后，全盘继承了谭延闿的主张，立省宪，搞民选，热心湖南自治。如此一来，他就与谭延闿一样成了北伐的障碍。而且，赵恒惕曾经通电反对孙文在广州做大总统。孙文统一两广之后，在桂林设大本营，准备出兵北伐。赵恒惕派出省议会议员团赴桂林请愿，以湖南自治为名，迫使孙中山取道江西。于是，赵恒惕就成了必需搬开的又一个绊脚石。用谁来打倒赵恒惕呢？孙文想到了谭延闿，于是委任谭为“讨贼湘军总司令”，兼湖南省长，主持湖南一切军政事务。谭延闿带着借来的两营滇军由韶关入湘，在衡阳宣布就任，这就使湖南有了两个政府，一个是民选的自治政府，一个是孙文任命的军政府。谭延闿凭自己在湘多年积累下的人脉，迅速网罗了一些湘军将领，大力扩军，分三路进逼长沙。赵恒惕也调兵遣将，两军以省会为战场，拉锯战持续半月。湖南人本想以自治拒客军入境，用省宪保护自己不卷入内战，却不料陷于本省军队的战争之中。幸好陈炯明的下属围广州，孙文急令谭延闿回粤，这才解了长沙之围。
从“护宪”战争开始，赵恒惕对手下的唐生智多有倚重，后来为了防范广州的革命势力入湘，就把唐生智的湘军第四师驻扎在湘南郴州、零陵一带。唐生智利用湘南二十余县的条件，迅速扩张自己的兵力，很快使第四师的规模超过了其他三师的总和。唐生智实力渐强，就产生了当省长的念头，与赵恒惕的矛盾逐步公开化。赵恒惕以节省军费为号召，主张大裁军。唐生智却舍不得手中的军队，于是加快了反叛的步伐。1926年春天，唐生智挥兵进逼长沙。赵恒惕派人到衡阳向唐生智表示，自己不再竞选下届省长，希望唐生智不要着急，还是以合法手续出来主持全省政局为好。唐生智说他没有逼宫，而是要请赵省长到衡阳检阅他的军容。赵恒惕没去领略唐生智的军威，而是于3月11日向省议会辞职，同时宣布委托唐生智代理省长，自己第二天就离开长沙去了上海。
赵恒惕之所以选择了退让，因为他知道，他所面对的已经不只是唐生智，而是唐氏背后的势力。果然，待到蒋介石誓师北伐，唐生智就不再伪装，在长沙打出了青天白日旗。随后，省宪法被废除，省议会、县议会、各级法院均被取消，长达六年的“湖南自治”寿终正寝。
湖南自治失败了，但它的失败并非因为它自身，而是因为外部的暴力。
4
考察当时的情况，“联省自治”并不是一个偶然的事件。它体现的是中国人的联邦梦，是中国人要把自己的国家建成美利坚式的国家的理想。
国人有“联邦制”的理想一点也不奇怪。因为早在辛亥革命之前，就有不少人设想革命后的中国是美国式的联邦。辛亥革命当中，各省独立，人们心目中的新国家仍然是美国那样的国家。帝制终结，创建共和，虽然有人担心各省各行其是，强调中央集权，但也有人担心在这个专制传统悠久的国家，专制和独裁更值得忧虑。袁世凯就任大总统之后，革命党人为了限制袁世凯的权力，也曾鼓吹地方自治。梁启超等人看到袁世凯逐步集权的情形之后，也产生了新想法，由强调中央集权而转向倡导地方分权。进入20年代，联邦制的倡导已成为重要的思潮。当时的一大批名流学者，如蔡元培、熊希龄、蒋百里、章太炎、胡适等，都在鼓吹联省自治。他们的基本思路是：鉴于国家宪法迟迟不能制定，不如转而由各省自治，进而联合成为国家，这既可避免难以完成的武力统一，又可釜底抽薪，避免中央集权专制的危险。
人们之所以有这样的想法，并不完全来自理论，也并不完全来自对美国这一现代国家模式的向往，而是同时来自中国的现实。众所周知，辛亥革命是由各省独立而获得成功的，各省都督的权力并不来自中央或哪位领袖的任命，而是来自各省独立既成的事实。所以，辛亥革命之后，中国出现的既成事实就是各省自治。人们虽然名义上拥护中央，无论拥护黎元洪，还是拥护孙文，还是拥护袁世凯，名义而已，这些领袖人物的意志并不能完全贯彻。在这样的基础上，中央集权是困难的，即使是袁世凯那样的人物，也会力不从心。尤其是南北再次分裂之后，国家统一成为当务之急，但如何统一？广州的孙大元帅要统兵北伐问鼎京城；京城的段总理要直捣广州饮马珠江。这都是中国传统的体现，每一次改朝换代，在推翻旧统治之后，都往往要上演各路诸侯逐鹿中原的厮杀。厮杀的最后，是弱者被消灭或者臣服，强者以暴力建立起自己的专制政权。这难道是中国无法避免的悲剧命运吗？为国家和百姓命运而忧虑的人们自然要寻找新的路径。这时候，美国的联邦制必然地进入视野，重新成为一种理想模式，成为中国人的梦想。
为什么是湖南，历史为什么选择了湖南人成为“联省自治”运动的先锋？
要回答这个问题，就无法回避湖南人的不幸，因为它与湖南人所遭受的战乱之苦密切相关。从“二次革命”到“护法战争”，新生的民国被撕裂，南北两个政府。北京的中央政府无力平息反叛；广州的国民政府也一时无力夺取国家。湖南的倒霉在于它地处南北交通要冲，无论段祺瑞挥军南下饮马珠江，还是孙文起兵北上，他们的兵锋所向，首先是湖南。湖南人何罪之有？无端遭受战火，自然要谋求避免之法。而联省自治，各省自定宪法，自选首脑，独立而中立，可以借民众的意志和法理的力量阻止外军入侵，自保一方平安。正因为这样，联省自治受到了许多省份的支持，因为它是拒绝参与内战的唯一选择，是抵制南北军阀的一种选择，也是拒绝武力统一的一种选择。
当然，一省之力本身就是脆弱的。如果有一种足够强大的暴力，敢于公开蔑视民意，蔑视现代政治规则，自治的省份是没有力量抗拒的。
湖南自治运动从1920年开始，至1926年落幕，历时6年，是20世纪20年代联省自治运动中最完整、最深入的一次实践。它最后被扼杀，是历史的悲剧。有一种相当流行的观点，认为它是军阀割据的遮羞布，甚至把自治看作分裂，这是很不公正的。历史应该尊重那一代人对民主宪政理想的追求。
（作者为南开大学教授，本文首发于《关东学刊》2016年第1期）
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