传阅:从“纳税意识”到“纳税人意识”
维舟
新冠疫情之下,今年各地财税收入锐减已成定局。时势所迫,税制改革也加速推进。对普通人来说最切身相关的,是个人所得税汇算清缴正式启动,中央文件已明确提出“深化税收制度改革,完善直接税制度并逐步提高其比重”,这表明中国税收负担将从企业为主逐渐转向个人为重。
这意味着什么?直白地说,就是你要从腰包里更多地直接掏钱出来上缴给国家。这钱也许不多,甚至现在还有不少退税措施,但相比起以前那种隐蔽的间接税,这却更能让人直接而清楚地意识到被国家抽走了多少钱。正因此,国家会计学院的经济学博士葛玉御认为,这一转折意义重大,“未来改革将会唤醒民众的纳税人意识,在更大范围内引发关于税收的讨论、碰撞,推进税收治理现代化的进程。”
自1994年税制改革以来,中国税制结构的一个重要特点,便是以间接税为主。个人所得税这种最典型的直接税,2016年占美国联邦税收近50%,其次是社会保险税(36%),企业所得税仅9.63%;但在中国却相反,企业缴纳部分占总税收85%以上,而个人所得税占比历年最高也才8.87%,2019年仅为6.58%。大体上,发达国家与美国的税制结构近似,而中国的状况则更接近第三世界国家。
间接税看上去主要是企业来缴,但其实羊毛出在羊身上,不一定对穷人有利。例如月薪5千和5万的两个人,按个税起征点5千元,前者不用交税,而后者年薪60万时要交30%的税;但如果是在外吃饭、购物,那都隐含了13%的增值税,两人是一样的。然而间接税人们平常难以感知,甚至在定价中根本不予标示,以至我2015年第一次去日本,看到各处都标明“8%消费税”时还颇感新鲜。
但间接税为主的税制结构却有几个好处:首先,国家只需要和相对少的企业单位打交道,而无须和分散的民众直接面对,这大大减轻了征税的难度,一个相对低效的税务部门即可应付;其次,间接税也许不利于激发企业的经济活动,但却让民众对税负痛苦难以有直接的感知,一如历代的国家食盐专卖,其实相当于国家通过定价权,隐蔽地抽税,但民众矛头通常指向盐商等中间人,而不会直接对抗国家;最后,也正因国家对直接税的依赖小,那么也就无须向民众让予权利。
在2019年全国税收中,增值税高达62346亿元,企业所得税37300亿元,而个人所得税(10388亿元)还排在消费税(12562亿元)之后,按14亿人计算,均摊到每个人头上仅700元。这或许就是为什么中国几度在“税负痛苦指数”上排名全球第二,但更多是企业叫苦,个人的直接感受不深。
考虑到个税起征点是5千元,而总理说全国有6亿人月入仅1千元,大致可以推断:个人所得税其实绝大部分都是由人群中占一小部分的高收入者贡献的。这是在政治和经济上的一箭双雕:低收入者就算交个人所得税,贡献也有限,那么提高个税起征点,意味着少收一点钱,却有利于改善低收入者的生活和基层消费市场,还赢得了大批民心——中国人通常都很赞同劫富济贫。
这些年讨论财产税、房产税,从官员到有产阶层都有很多反对的声音,因为这直接触及到每个人的利益。房地产税的税负痛苦尤其比其他任何税种都直接、强烈得多。香港之所以能长期保持半威权的体制,正与政府只征收间接税有关,因为没有痛切,也就没有追责和吁求。但如今财政界都明白,财税改革在收入端最根本的问题是从间接税为主改为直接税为主,这个不改,其它都是枝节问题。
然而,这并不仅仅是个税制上的技术问题,还是重大的政治问题,牵动着社会心理的震动。因为从间接税为主改为直接税为主,并不只是税种的差异,还意味着对每个个体而言更鲜明痛切的税负痛感,很可能会引起政治参与诉求。反过来说,也恰恰是民主政治下,通过税收搞再分配才能坚决推进,英国的财产税就是19世纪民主化之后推行的,土地遗产税最高达到90%,把老土地贵族基本剥夺光了。
按照现代国家的理解,税收的本质是人民花钱来“购买”公共物品。也就是说,这是一种交易,因而纳税人有权追问自己的钱花在哪里了、责问买到的公共服务好不好。但这种纳税人意识是中国自古以来缺乏的,在我们传统中的税是单方面的,老百姓交税并不能“换取”对方给予某些服务,倒不如说相当于“破产消灾”,“交钱粮”是一种义务、差役,而不伴随着什么权利。即便是历代仁政下的“薄赋敛,轻租税”或“永不加赋”,也是一种高层的自我克制,一种“以自我为中心的不介入行为”,既不是百姓抗争的结果,也不是其应有的权利,那也就难怪被视为“圣君”的“恩典”了。
对大部分国人来说,“纳税人”恐怕都是一个1980年代后才逐渐从欧美影视剧和书本上看来的新词,“纳税人意识”自然也难以谈起。在漫长的时间里,中国社会的心态其实是一字之差的“纳税意识”——前者基于权利,而后者基于义务,它强调的不是纳税人的主体性,而是着重于税收的强制性、无偿性,这很自然地突出奉公守法(“照章纳税”)和道德话语(“纳税光荣”),对纳税人应当享有什么权利却含糊其辞。
较早谈到这个问题的似是夏延文的《“纳税意识”与“纳税人意识”》一文(刊《税务纵横》1999年11期),2011年11月5日《南方周末》虽然报道了《纳税人意识开始觉醒》,但也承认,连许多官员所理解的征纳双方关系,也“还是‘支配’与‘被支配’、‘管理’与‘被管理’的关系;只强调纳税的义务,不纳税就处分”。
如果自己交了不少钱,却并不能换来什么好处,对这些钱用在哪里也无从得知,甚至发现它倒是被贪官污吏挥霍了,那么很自然地,人们的纳税义务意识会很薄弱,能少交一点是一点(所谓“要致富,吃税务”);随之而来的,便是权利意识也发育不全,因为人们并不知道、也不期望自己交税后能换得什么样的公共服务。
一直以来,在我们的传统政治中,强调的都是个体必须服从大局,你的自主意志不重要,更不用说权利,那相当于是“讨价还价讲条件”,因为在集体主义时代,首要的一点就是削弱乃至消灭人的自主性,使人成为“齿轮和螺丝钉”。1928年,国民党宣传家洪瑞钊在小册子《革命与恋爱》中,甚至提出“义务感情”,即自我觉悟为“革命”和集体奉献自我,“在这种觉悟下,我们感到有不可不做,不能不做,不敢不做者在!”
既然如此,“毁家纾难”自然备受赞赏,“纳税光荣”也顺理成章,个体被政治教化为一个无私、自觉地彻底奉献自己的集体人格化身。不难想见,对统治机器而言,最理想的情况自然是既能把钱收上来,又不用让与权利来作为交换,肯尼迪总统1961年就职演说上的那句“不要问国家为你作了什么,而要问你为国家做了什么”,在中国语境下就此成为将这种义务合理化的流行表述。
只有到了近十年来,随着个人主义和权利意识的兴起,自主性和自身利益诉求才得以正当化。在这样的背景下推动向直接税的转变,会引发什么变动?这目前还很难预见,也许就像我们此前一直看到的那样,最终又会变成人民内部的互撕:直接税交得多的那一小部分相对富裕人群,将会发现社会上的大部分人都对此拍手叫好。但无论如何,转折的关口已经到来,而只要中国社会不断富裕化,“纳税人意识”就会在越来越多人的内心深处涌起。
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