传阅：为何要把海关交给洋人？
言九林
一
鸦片战争之前，清廷并无现代意义上的海关，只有传统的“市舶司”制度。虽然上海松江府境内有一个叫做“江海关”的机构，与近代海关也完全不是一回事。
第一次鸦片战争后，清廷与英国签订条约，开放五口通商。传统的“市舶司”制度或“十三行制度”都不再适用，建立近代海关就成了一件迫在眉睫的事情。
而且，相比对近代海关几乎一无所知的清廷，英国方面有着更迫切的需要。
《南京条约》谈判期间，英方代表璞鼎查提出了两项最基本的期望：
（1）五个通商口岸实施的税则和关税额度应该一致，而不是五个口岸各行其事。
（2）税额不管是多是少，不管是进口税、出口税还是子口税，都要有明确的厘定，“不得留有些许余地，听由地方官吏专擅或任意处理”。
前者若做不到，会造成商业上的混乱，商人们对某些口岸避之不及，对某些口岸趋之如骛。后者若做不到，会造成纳税没有定额，地方官有宽裕的权力寻租空间，商人们永远处于一种不可预知的政策风险之中。
但负责谈判的清廷官员，似乎并不理解英方这两项期望的真正意义。
他们回应璞鼎查说，按清帝国的惯例，海关的税则要由中央制定，正税也要交给中央，那么维持海关官僚机构运转的经费，就需要从其他项目里去寻找，这部分税收的开征权是下放给地方的。
这种回复让璞鼎查非常忧虑。一个典型的既往案例是“茶叶的帝国出口正税虽然每担不到纹银二两，可是实征额每担竟达到六两之多”，多出来的那四两关税完全不可控，今年是四两，明年很可能就变成了八两十两。璞鼎查要求清廷在制定税则时，一定要把海关的一切运作开支都算进去，然后制定一个明确、固定的税额。
谈判期间，璞鼎查还组织了英国商人聚会，希望他们能就具体收多少关税合适给出意见。结果发现这些商人没人能说清楚这个问题，他们根本不知道自己纳了多少关税。因为多年来他们在中国的商业活动，无法依赖正规制度，只能靠着贿赂与人脉才能立足，而后者是一个没法算清的无底洞：
“每个人都已经惯于通过行商、通事和其他一切类似的人们，为他们自己和他们的雇主，尽可能地做最有利的讨价还价，人人都是贿赂公行，随时准备用最为有害的整批走私方法逃漏中国政府的正当税课，而且从上到下的全体地方官员也都佯作不见，并分润这笔非法利得。结果自然是没有一个商人能说得出（即使他愿意这样做），他实际上以关税的形式究竟付出了多少。”
除了确定的税则与明晰的税率，以何种货币缴纳关税也是个极其麻烦的问题。清廷的货币制度一片混乱。铜钱虽然全国通行，但质量与重量却各不相同，银两也是同样的问题，各省的纯度都不一致。这些东西是近代海关的成立必须具备的基础条件，清廷却一样都不具备，也没有将之完善的急迫感。它们渐渐稳固成型，是1860年代之后的事了。
无力（也无意）进行上述制度建设以外，清廷在近代海关的创设过程中，还面临另一项巨大的困难，那就是没有人才、也没有能力将征收关税一事落到实处（这也是关税长期没有成为清廷核心财源的重要原因之一）。
为了弥补这种不足，《南京条约》及其后的相关附属条约中，设立了一种“领事保关制度”，或叫做“领事管制贸易制度”。简单说来就是英商船只到达中国港口后，须先向英国领事呈报相关文件，再由领事行文清廷海关。卸货时由领事通知清廷海关一起查验，然后照章纳税。如此，英国领事就有了打击走私和偷税漏税的责任。
1843年的《中英五口通商章程》里还明文规定，英国方面的“管事官”必须对“英国在各港口来往之商人”严加约束，“倘访闻有偷漏走私之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地方官捉拿”。也就是说，英国驻华领事不但要监督来华英商，防止他们偷税漏税，还有责任向中方提供偷税漏税的情报。
二
但这种“领事保关制度”没有能够维持太长时间。
虽然制定了税则，也确立了税率，但缺乏监管的清廷海关机构的腐败问题却没有得到任何改善。与旧时代相同，新时代的海关官吏们对偷税漏税视若无睹，还与那些不老实的商人们勾结串通从中取利。英国驻上海领事阿礼国观察到，在1850年代，上海已成为各种国籍无赖冒险家的乐园：
“（这些人）是国家的耻辱，也是公众的祸害。他们和诚实的人们争夺商业机会，并且把往来通商的权益变成了欺诈和逞凶的手段。……同中国官厅在海关方面有直接关系的外国商人们，创出了一整套走私的方法和种种偷漏国税的诡计，而这些中国官宪却都是多少有些惟利是图和贪污腐化的。中国法律和条约规定一概被置之不理，有时是一伙人用强力破坏港口章程，但此较更常见的却是本地官厅和外国人之间的行贿串通。帝国税收被这两种方法欺蒙偷漏；对外贸易巳经腐蚀败坏，变成为一种冒险和欺诈的勾当了。”
还有一个问题是，美国、法国与清廷签订的条约里没有“监督本国商人不得偷税漏税”的相应条款，这直接导致美、法商人的走私活动不会受到本国领事的干预。英商遂被置于一种相当不利的地位。他们群起向英国政府抗议受到了不平等待遇。于是，在曾任英国外交大臣的巴麦尊看来：
“据该商会陈称，上海走私的盛行，既然是由于中国当局的玩忽或腐败，那么就没有理由要求英国领事当局履行原属于中国当局的那部分职责，而且其他各国领事当局，既然不以同样方法预闻共事，管理他们本国的臣民或公民的买卖行为，则英国领事当局为保障中国收税而出面干涉，势必要将上海口岸的大部分贸易都送到共他国家的臣民和公民手里，因为他们的买卖行为完全不受领事的管制，他们能够和中国当局勾结串通，大事偷漏中国的税收，这样英国商入自无法与之竞争。”
英国政府于是宣布，鉴于“中国当局并没有意思采取有效措施保护中国关税，自不能期待英国政府单独承担这项义务”，“英国政府认为有必要终止将来英国领事当局为保障中国税收所作的一切干预” 。换言之，英国驻华领事不愿意替清廷监管本国商人的关税缴纳了。1851年8月，英国驻上海领事阿礼国照会上海道台吴健彰：
“本口英国领事自即日起停止为保障中国关税的一切手续。阁下……不必指望领事提供任何非法行为或走私的情报。”
作为应对，上海道台公布了一套新的海关章程，共计十条。其中比较重要的是第一条和第九条、第十条。
第一条规定外国商船到埠，其申报必须通过该国领事，再由受托人人向清廷海关申请开仓卸货的许可文件。也就是外国领事虽然不再负责缉私，但仍继续维系“领事保关制度”。第九条规定海关官吏有权稽查来往于港口的驳船小艇，有权勒令这些船只停靠到海关码头接受卸货检查。第十条规定海关查货的任何走私货物，“不论其属于何人或何旗号，一概没收入官”。这两条规定清晰宣告清廷海关将加大针对走私的打击力度。
新办法带来了两个结果。一个是英国领事推卸掉了缉私责任之后，英国商人与其他国家的商人的政策待遇回归了平等。二是走私的状况更加严重了。有统计称，在新政策实施的四个月里，只有850匹印花布申报了进口，同一时期售出的印花布却多达25000匹左右，这些布多数是以颜色布或花边布的名义进口，这样的话它们的纳税标准就只有一钱，而非二钱八分。按《北华捷报》的说法，商人们深谙与中国官员胥吏的合作之道，是走私状况加剧的核心原因。
三
如此磕磕绊绊维系至1853年，清廷海关终于来到了发生变革的关键年份。
该年初，太平军占领南京，邻近的上海受到震荡人心惶惶，贸易陷入了停滞状态。银根紧缩，英国商人无法获得足够的现金来缴纳关税，只好向领事阿礼国求助。
阿礼国与上海道台吴健彰商榷，希望由领事出面担保将来补缴税款，换取清廷海关给外商们发放出口许可文件。吴健彰的回复是鉴于目前的形势，他可以破例额允许将外商缴纳关税的期限放宽一个月，时间从商船离港之日算起。
随后，阿礼国通知英国商人，要他们将应缴税款的相关文件提交给领事馆，并提供与之价值相当的资产（比如债券、房产凭据等）作为担保，且签订一份承诺按期缴纳关税的誓词，如此，领事馆就可以发放证件，允许他们的船只带着货物离港。
不过，这项措施只实施了大约一个月，因为英国驻华全权公使文翰（Sir Samuel George Bonham）不希望领事馆成为是非之地——商人们未必能按时补缴税款，他们提供的担保品也未必会被按时赎回，由领事馆负责变现也不是一件容易的事情，最后难免会演变成清廷海关与英国领事馆之间的税务纠纷。文翰指示阿礼国，除非能得到上海道台吴健彰更加正式的许可，否则必须停止这种做法。
失望的英国商人只好集体向文翰呈文诉苦，控诉清廷懦弱无能，“对于它的臣民不能控制”，可能造成价值一百万英镑的货物在上海毁灭，而唯一可以避免悲剧的做法，“就是延期以现款完税”。
文翰在回复中拒绝了商人们的请求，理由是不能因为一个与英国有条约关系的君王与他的臣民之间发生了斗争，这斗争使英国商人受到了损害，就认为英国政府有权利废止该条约关系中的重要部分。即便商人们辩称自己的要求并非免税，只是临时性的延缓征税，文翰的回复仍是拒绝介入，理由是征收关税不许拖欠乃清廷不容怀疑的权利，除非得到清廷的许可，否则他没有办法单方面做出延缓纳税的决定，那超出了他的权限。
文翰的不介入立场没有坚持太久。
1853年9月份，小刀会攻入上海县城，洗劫了租界内的上海海关，道台吴健彰也逃进了英租界。吴健彰试图在租界内重设海关的努力遭到了抵制，英方的说辞是，若允许他这么做，就相当于用英国的炮舰和英国的军队来保护他为清廷征税，就违背了租界在清廷内战中保持中立的立场（此说有狡辩意味，毕竟海关原本就设在租界）。同时，文翰指示阿礼国说，基于中立立场，目前海关的税收不能缴付给正在上海角力的两方中的任何一方，但为将来免生麻烦，领事馆在允许英国商船离港之前，应向他们索取一份进出口货物的清单，以便将来履行关税补缴的义务。
在文翰发出这项指示之前，阿礼国也已经制定了相近的政策，名为“海关机构不存在期间船舶结关暂行章程”。
章程的核心内容，是由英国领事馆暂时替代被摧毁了的清廷海关，向英国商船征收关税。阿礼国还取得了同在上海的美国领事对该政策的支持。文翰和阿礼国的政策，均得到了英国政府的认同，枢密院贸易委员会指示文翰，如果清廷恢复了在上海的秩序和征收关税的能力，即将领事馆代为征收的税款移交；如果清廷始终无法回归，领事馆也无法继续代为征税，那么所有已收税款须返还给纳税人。可想而知，这些政策会引来英美商人的集体抱怨，因为此时此刻，其他国家的商船正在港口进进出出如入无人之境，“关税”一词对他们根本就不存在。
四
无法在租界重设海关的吴健彰，在1853年的10月底利用两艘由外国船只改造而成的炮舰，在黄浦江上设立了一座浮动海关。美国领事随即变更了之前对阿礼国政策的支持，发布通告称美国商人应向该浮动海关纳税，美国领事馆不再代清廷征税。这一做法既满足了吴健彰的要求（承认浮动海关），也满足了美国商人的要求（相比难以逃逸的领事馆征税，浮动海关实际上形同虚设）。
但英国方面无意承认吴健彰的浮动海关。文翰的意见是，对贸易提供保障是征收关税的前提条件，而脆弱的浮动海关不能提供这种保障。所以，在吴健彰重建起一个真正的海关之前，阿礼国的暂行章程仍将继续有效。似乎是一种刻意的挑衅，浮动海关设立的第二天，一艘卸完货又装满货的奥国商船没有缴纳任何税款、也未留下任何与缴纳关税相关的承诺文件，即从港口扬长而去。浮动海关对之完全无能为力。
奥国商船的扬长而去，引发了严重的连锁反应。先是法国领事宣布：在清廷重建一个真正的海关之前，法国商船在上海港不会缴纳任何关税，否则法国商人将在与它国商人的竞争中处于劣势。随后美国领事也宣布，依据最惠国条款，既然法国商船进出港口已免缴关税，那么美国商船也将享有相同的权利。英国方面，阿礼国也在1854年初向吴健彰施压称“我不能无限期地为中国海关继续征税，条约上我也找不到这样的责任”，文翰则训令阿礼国发布通告，给予英国商船与法国、美国商船同等的不缴纳关税的待遇。
作为应对，吴健彰先是选择在租界外的虹口重设了海关（但前往申报纳税者寥寥无几），然后又在白鹤渚和闵行设立了两个征税关卡。这两个关卡一南一北，目的是控制内陆与港口之间的货物流动。若英美法等国全面拒绝缴纳关税，吴健彰就会利用这两个关卡对进出货物抽税。税卡设在租界之外的内地，且被征税对象是运出/运入货物的清廷百姓，吴健彰并不担忧引来外交上的麻烦。
这两个关卡的设立，引起了英美法三国领事的集体抗议，理由是不在通商口岸而在内地征收关税，违背了条约的规定。他们认为，脱离了外国领事监督的内地税卡会带来“漫无限制的勒索”。
作为反制，阿礼国提出了一个由“诚实精干的外国成员与清廷当局合作”来重建上海海关的方案。英美法三国领事向时任两江总督的怡良提出请求说，为了奠定上海海关永久性的行政基础，上海道和三国领事有必要商谈缔结一个协定，如此海关才能重建，英国方面也才能将之前代收的关税交给怡良。
1854年6月底，吴健彰与三国领事在昆山举行会谈。会谈的结果是清廷海关将雇佣外国人，且外国领事将对海关事务拥有极大的干涉权。比如各领事可以提名一位外国人为海关委员，上海道只能按领事的提名任用。这些委员为清廷办事，但审判其是否渎职的法庭是混合制度，上海道台拥有两票，三国领事各拥有一票。外国委员还拥有核查检阅海关文档的权力。海关的文件，也需要一个或多个外国委员的副署才能生效。
“外籍税务监督制度”就此于1854年7月在上海正式成型。
五
一般认为，怡良之所以会同意以这样的方式重建上海海关，是因为他急于得到英国领事控制下的欠税，同时也是迫于若不接受则有可能损失上海海关全部关税的现实。
这个“外籍税务监督制度”，在1858年的《天津条约》附《通商章程善后条约》中，又发生了一些变化。首先是各个通商口岸在任用洋人一事上采取了相同的政策，原因是外商抗议该制度只施行于上海，对其他口岸的商人不公平。其次是“帮办税务”的洋人改由清廷方面邀请，不再由英美法三国领事推荐，如此洋员的行为就不再代表他的国家，英美法三国政府也就不必承担其行为引发的责任。
稍后，南洋大臣何桂清责成英国人李泰国（Horatio Nelson Lay）负责选拔招募所有通商口岸的海关洋员。1861年，清廷设立总理衙门主管洋务，有洋员工作的海关也被划归总理衙门管辖。这年1月份，李泰国被总理衙门正式任命为第一任“总税务司”。此后直到1906年，总税务司一直是总理衙门的下属。1862年，李泰国因“阿思本舰队”事件失去了清廷的信任，他的总税务司职位被交给了赫德。
简言之，由洋人掌控海关的征税权，意味着清廷丧失了部分海关主权。这种丧失是一系列复杂变局下的产物，其中有阿礼国的野心，也有清廷的无能。在这之后长达数十年的时间里，清廷之所以愿意默许海关由洋人掌控，最重要的原因是这一新式海关能提供更多的税收。清廷传统的海关管理模式，只要求税关每年上缴一笔固定数额的税款，余者由税关自行支配。如广州在1842年之前，作为唯一的对外通商口岸，其关税正额是90万两银子。五口通商后，广州的税额跌至从前的三分之一。启用洋人的新海关运作模式后，1861年的广州海关已上升至可以给清廷上缴123万两白银。同期的福州每年可以上缴150万两，上海约为250万两。
此外，洋人掌控下的海关鲜少有贪腐问题，也是总理衙门满意赫德并让他长期担任总税务的一个重要原因。总理衙门大臣文祥，曾如此对英国代表威妥玛说：
“中国人不行，他们都不按照实征数目呈报。”
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