传阅：明朝的财政制度极其混乱
杨照
明朝的开国皇帝朱元璋，不像宋朝皇帝那么信任文人。
他的出身与他的个性，都导致他对人民的高度控制欲。虽然统治的是大帝国，朱元璋的理想却是人民彻底被动，完全农业化，完全素朴。他依照这样的想象来订定制度，这些制度忽略了帝国内各地的差异性。因为和现实有太大的距离，这套制度无法真正落实产生效果，反而产生了和朱元璋的设计用心完全相反的结果。
一、没有统一货币，倒退至谷物本位
在财政上，国家管理的首要工具是统一的货币，以及用货币统一计算的收支。然而朱元璋在制度中设下了根深蒂固反商业、反货币的精神。
明朝前后276年间，一共进行过40次铜钱铸造。铜钱是明朝真正的官方货币，40次的铸造一共造了80亿文左右，平均每次2亿。2亿枚铜钱，是宋朝平均2年内的铸造量！以铜钱为准的话，明代的货币发行量，大幅萎缩为宋代的1/60左右。这样的货币规模要如何满足社会上所需要的商业活动需求？
明代的商业活动没有因为货币不足而窒息停滞，倒退回纯粹农业社会，是因为白银有效补充了铜钱的不足，成为价值更高的上层货币。西方大航海时代从美洲增补了大量的白银，进入亚洲来交换瓷器、香料等物品，确保了白银的供应持续增加。不过在朝廷的制度上，维持着保守的精神，从来没有将白银定为官方的货币，因而造成了社会的紊乱。
明朝前面100多年，甚至是禁用白银的，后来解禁了，准许流通，再进一步，准许以白银缴纳税款。然而朝廷从来没有要负责管理白银，更没有要发行官方的白银货币。
朝廷不管白银，白银得以在民间自由流通，刺激创造了繁荣的“资本主义萌芽”的现象，那是极其活跃的白银经济。然而换另一个角度看，这种情况，却给朝廷制造了许多难以解决甚至不可能解决的大问题。
在国家财政上，明朝是大倒退。
从唐朝颁行“两税法”，国家财政就朝货币化、统一数字化的方向发展，到了宋朝已经有了每年以铜钱来计算的财政管理体系。然而在朱元璋的农业社会想象中，放弃了以铜钱管理国家财政的做法，倒退回谷物本位，用“石”作为国家财政的计算单位。
明代国家财政的关键数字是“2700万石”，这是朱元璋留下来的总田赋定额。明代的田赋，沿用了唐朝“两税法”的惯例，分在夏、秋两季征收。之所以分两季，主要是针对不同的作物，夏季收的是麦子，秋季收米。“2700万石”这个数字看起来是统一的，实际上却是将麦和米两种作物的重量加在一起产生的。“2700万石”是一个重量总额，中间有一部分是麦，一部分是米，这两种作物的价值不一样，价格会变动。米的价值一般高于麦，差距最大时一石米可以比一石麦贵上四成。然而在国家财政上，这两种作物被一视同仁加总计算。
不只如此。田赋征收还牵涉其他作物，那些不能和米、麦直接用重量加总，所以规定要“折色”，也就是折算。受到反货币意识形态影响，朝廷折算故意不以铜钱为标准，先规定一石米和一匹棉布的交换比例，再将其他东西折算为布，最后才算回应该等于多少石的米。除了“折色”之外，还有“代纳”的问题。一个地方平常缴纳豆子，然而这一年朝廷特别需要木材，于是就改征木材，这中间又要有一个换算比例。
朝廷税收，每一件都牵涉到换算，但依照规定不以铜钱为中介来总计，必须保留农业生产中的重量单位“石”。明朝坚持用这种不方便的方式计算税赋达100多年，直到16世纪，才随着白银解禁，将一石米换算为0.3两白银，勉强有了中介货币单位。而且如此复杂的事务，在朝廷里并没有一个类似今天财政部的单位，当然也没有专业的财政部长和部员。最接近财政部的是户部，但户部和现代财政部有一项关键、无法弥合的差异，户部是纯粹的执行单位，不具备出台政策功能。户部不管预算，也管不到什么物资要在哪里征收，总共要征收多少。他们只管想办法达成上面交代的目标。
那政策、预算在哪里订定？理论上，掌管户部的还能有谁？当然是皇帝，只有皇帝能下这样的政策命令，户部只是执行，并将数据汇总而已。
史料显示，14世纪末，有一年进入户部的地方财政数据，达2347笔之多。这些数据在到达户部之前没有先整合，无法整合。数据五花八门，用各种不同格式写成，很多数据北京的户部还要透过南京的户部才能取得，就算北京户部自己辖下的各省，也都有省内收集数据的方式，一直到县的层级，都没有统一。而管理这些复杂数据的户部，在那个时候整个单位上上下下，一共51个正式官员，加上160个胥吏，如此而已。
二、到处在角力，真正做事的人很少
明代朝廷的组织编制中，有一个单位叫“十三清吏司”。
“十三”来自“十三省”，是各省和中央朝廷的联系单位。不过“十三清吏司”除了要管13个省之外，还有很多很杂的业务。要管北直隶、南直隶这两个不在13省以内的特别区，要管盐业专卖，要管漕运仓储，要管御马房，等等。
当时，北直隶的财政由福建清吏司兼领，南直隶由四川清吏司兼领，盐业由山东清吏司兼领，钞关由云南清吏司兼领……这样的安排很怪吧，为什么将北直隶的业务和福建的放在一起？这中间只有一个简单的考虑，那就是福建、四川、山东、云南、广西、贵州这些个地方因不同理由相对比较闲，所以就分到监管业务，顺便做点别的事。管理中央和地方财政的联系，还有余力可以管其他业务，可想而知在本业上是用什么态度在管了。
前面提到户部的员额，最多的时候增加到74个官和165个吏，官增加了将近一半，吏却只多了5个，但真正在做事的，是吏而不是官。吏不像官，没有统一的晋用渠道，都是靠人际关系上来，有很多亲戚同乡的联结。一个单位中的吏形成复杂而坚固的师徒、亲戚、同乡关系，彼此掩护，和官之间则形成表面上下隶属，实际紧张角力的关系。
“流水的官，铁打的吏”，官来来去去，不只是调动频繁，而且自己都无法控制什么时候被调到哪里去，也就不可能有所准备。没有准备到了任地就任新职，几乎不可能立即进入状态，要做什么事，都必须问已经在那里、长期在那里的吏。
因而我们可以更简单地这样看：明代的户部人力微薄到真正在做事的，不到200个人，这和宋代的规模相比，都少了一半以上。宋代的财政管理逐渐朝专业化发展，明代相较却开了倒车。
户部规模太小，能管的很有限。而除了户部之外，国家财政事务还牵涉其他单位。例如兵部，“卫”“所”这种军事机构的经费，有些会分配由一个县或一个州来负责供应。分配到的州、县的财政收支，就脱离了户部的管辖范围，改为隶属于兵部。兵部还需要用马，交由民间以摊派方式养马，养马各户的田赋、力役就转由兵部管理。后来政府发现效果不彰，便改弦更张重新征收田赋、力役，用这方面的收入找专人养马，但是这些民户的田赋、力役收入仍然继续放在兵部，没有退回户部统筹收支。驿站也属兵部，由附近的里甲来负责提供资源，这部分的财源又从户部转归兵部。
总体来看，兵部和户部在财政划分上多有交错混杂。兵部和户部是平行单位，互不隶属，理论上只有皇帝能整合这两个部门的业务，然而皇帝可能有那样的精神和本事去了解这中间的复杂关系吗？
工部也和财政事务密切相关。工部负责建设，要分项确定材料的数量和来源：需要多少木材，由哪个地方出；需要多少石头，由哪个地方出；需要多少工匠，由什么地方负责提供等。这就又牵涉到摊派。摊派到达地方，本来规定缴米缴豆子给户部的，要改成缴木材给工部，于是户部原定的收入就少了。户部经常会因此对工部不满，产生紧张关系。但它们之间也没有固定的协调机制。
三、只有皇帝能管控，等同于没有管控
财政工作中最重要的一项是预算。
明朝的财政只有一个不精确的数字作为预算的基础，那就是朱元璋定下来的“2700万石”。朝廷的首要执行责任是每年要收到这2700万石实物，依照这定额层层分派下去，不管各地征收的条件有了什么样的变化，2700万石这个数字是不变也不能变的。更荒唐的是，不管国家总体需要花多少钱，真正花了多少钱，这2700万石也不会变。2700万是“定额”，而不是“预算”。“预算”的意义与作用是事先估计、调配大致可以有多少收入，要有多少开销，让这两者不要有太大的差距，维持平衡。
没有人知道明朝的财政岁出是多少。其中最麻烦最没有底的，是宫中的开销。明朝的皇帝和朝廷彻底合一，过去宫廷和朝廷两套收支安排的方式被打破了。汉朝九卿中的太常、光禄勋等是服侍宫中的，宫中的收支由少府管理，和朝廷财政是分开的。明朝取消宰相，以前宰相代领朝廷形成的独立系统消失了，皇帝自己担任朝廷领导，于是朝中与宫中分不开了。一方面，皇帝的公事和私事分不开了，另一方面，皇帝的公共开支与私人开支也分不开了。明朝官僚体系里的2万名正式官员，加上5万名胥吏，都要由皇帝自己领导、管理。紫禁城内有超过50个单位，也要由皇帝自己领导、管理。
宫中开支有很大一部分是以户籍来处理的。工人成为宫中匠户就不再属于户部管辖，不用缴交田赋。担任宫女的属于“女户”，一个人进宫当宫女，就全家免征。朱元璋的理想是用户籍性质管住每个人，农户就务农，铁匠就一直打铁，都不要变动，以创造一个最稳定的社会。不过这种理想不可能实现，最终只能要求世代至少要有一个人继承这个专业，名义上其他人也不能转入别的专户，于是最常见的做法就是去从事唯一不受专户限制的行业——商业。这是促使明朝商业发达的另一项因素。
明朝的官僚系统上上下下7万员额，巅峰时期的宫中宦官也达到7万人，如果再加上宫女及其他人员，依赖皇宫生存的人绝大部分时间都在10万人左右。10万人也就意味着10万户免征。这还只是人力成本，没有计入物资开销。也就是说，紫禁城里的这个小王国的开销，并不比外面的大帝国少。而且，宫中开支牵涉到皇帝的绝对权力，无法有定额，无法有预算。像正德皇帝要盖豹房，他下令盖就得盖，不会事先考虑有没有这笔预算，更不可能以没有安排这笔开销来阻止皇帝。
这类大宗开支全由皇帝的主观任性掌控，没有预算，整体的国家财政当然不可能稳定。
明朝的户部之下，有一个单位叫“太仓库”。这个名称显然是从米粮储存、管理事务上来的。不过这时候，“太仓库”里收管的，已经不是米粮了，而是白银。当时的主要货币白银收藏在这里。
明成祖迁都北京之后，南京另有一个小政府，有自己的银库。另外太仆寺也有自己的银库，称为“常盈库”。前面提到的工部，也有自己的银库，叫“节慎库”。另外，光禄寺也有自己的银库。
在这几个银库间有一个术语叫“划拨”，光看字面都可以感觉痛，那也就是要将一个银库的白银，转到另一个银库去。谁有“划拨”的权力呢？只有皇帝。所以不能说户部银库短缺，去调工部的，也不能工部没白银了，去问一下光禄寺有没有。户部不知道工部有多少，工部也不会知道光禄寺有多少。财政大权完全只在皇帝一人的管控中。
只有皇帝能管控，实质上等于没有管控。在《明实录》中经常可以看到，即使皇帝要“划拨”这些单位的钱财，他们的第一反应几乎都是拖，能不拨就不拨，能晚一天拨就晚一天拨，从本位立场出发，拨给人家自己就没有了。他们先拖着不拨，再找理由上奏皇帝，试图说服皇帝打消“划拨”的念头。
有“划拨”的办法，但真实状况下，即使皇帝下令，“划拨”都很少施行。工部要疏通运河，要从自己的银库里开支，不能动用户部的。财政收入已经受限于“2700万石”的定额，划分上又僵固在各单位的本位区划，使得开支因为没有弹性而必然没有效率，需要用钱的单位因为没有钱而无法推动业务，有钱的单位将钱花在没有迫切需要的项目上。
四、没人知道具体向老百姓征了多少税
明朝的地方制度问题很多。
地方有省、府、州、县四个名称，但不必然都是四级。大部分情况下是三级，省一定在最上面，有些州上面没有府，有些县上面没有州。还有些州底下没有县。明朝以前，中国历史上的统一王朝都没出现过这种混乱状况。
依照朱元璋的设计，县是税赋征收单位，负责确实执行收税上缴。府是负责会计，依据所辖县的生产财富多寡来调整分配税赋数目。省则负责转运。征收来的物资、白银，不需要经过府，直接从县送到省，再由省分发转送出去。这三级在财政上有明确的分工。
变成了奇特的四级制后，财政办法便随而糊涂了。府无法确定到底是第几级，有时是由下而上的第二级，有时是第三级，多出了原本没有财政分工角色的州，那就不知道究竟哪个单位负责会计、哪个单位负责征收。比较稳固的，是县总在最底下，在征税上处于最核心的位置。然而一个县的人事编制总共只有三个人—县丞、主簿和典史。再加上吏，顶多也不过10人左右，要如何能有效地完成收税的任务？何况他们要处理要负责的，又不只是收税。
而且，明朝的官吏人员明显不足。2万文官、5万胥吏，一共7万人，绝对数字看起来很大，然而明朝在巅峰时期有13个省，140个府，193个州，1138个县。光是一个县分配三个文官，就占掉了3000多个员额，难怪只能用这么小的规模来编配。为什么官僚体系没有随着业务发展而扩大规模？这又是朱元璋的信念遗留，而且朝廷财政有着“2700万石”的上限，阻挡了官员人数的增加。朝廷永远没有足够的钱来养更多的官员。造成的结果就是明朝官吏薪资很低，因为国家财政上的收入只够满足那样等级的人事费用。
明朝官员正一品的一年薪俸是1044石，最低的从九品是60石。正一品官员靠这样的薪俸在大部分情况下可以过得不错，但如果住在京师，那就有点拮据了。领60石的从九品，当然更不可能靠朝廷的正式薪俸过日子。
官员们都必须自己想办法，主要是在运送、转交钱粮上想办法。如果说国家给的定额是1.2万石，那么县里的说法变成是1.2万石叫“起运”，是要运出去的，另外多加一份“留存”，两者加在一起才是征收的总额。“留存”也不是都留在县内，还要算府或州要留的。“起运”依照朝廷的定额，“留存”可就没有一定了，所以表面上朝廷维持“2700万石”的固定数字，但实质上，朝廷完全不知道每年各地征收了多少，没有任何人任何单位有这个数字，能够掌握这份总量，更不可能知道并决定其增减。
明朝的国家财政没有统一的货币，没有财政部，没有中央银行，没有预算，也没有稳定的地方制度。最麻烦的是，财政上没有换算的弹性，表面上看一切都固定绑死了，一个地方需要分摊的定额没得商量，一个官员能从国家领多少钱，也没得商量。可是在这样没有弹性的表面底下，却有太大的空间，让每个官员能做很多户部管不到、工部管不到、兵部管不到、刑部管不到，即使想管也没有工具可管的事。
例如一个地方的摊派是缴给户部，相邻另一个地方的摊派缴给兵部，那么这两个地方相比谁缴得比较多，户部算不出来也管不着，兵部算不出来也管不着。就算地方上自己查出来了，觉得有不公平的地方，那么去找户部不对，去找兵部也不对，理论上只能找皇帝，但皇帝怎么可能管！
明朝这套官僚体系的败坏，关键不是道德上的败坏，更严重的是管理上无能的败坏。过去很多人批评儒家在政治上的家长心态，阻碍了民主的发展，然而明朝的问题比这个更根本。和之前的宋代相比，明朝的官员就算想当好家长，都缺乏可以贯彻爱民、护民用心的条件。明朝的官僚体系中内在的管控考核机制完全消失了。到底两个人的表现谁比较好？到底谁做的事情比较多？所有这些标准，都变得很主观很模糊。于是整个文官系统的个性，也就必然倾向于“看人挑担不吃力”。大家最有本事做的，是去批评做事的人。
对于提出批评，他们很会，有现成、学了很久的道德修辞方便运用。相对地，如果真的要去挑担，他们可就没有能力，没受过训练，没有准备了。进入这个系统，再聪明、再能干的人，都找不到方法可以有效工作，只能将精力与挫折发泄在道德修辞上。道德修辞不只压过了一切，而且成为官僚系统中的一份执迷（obsession）。一切都被归到道德，只有无所不在的道德修辞是真实的。
本文节选自《讲给大家的中国历史 11》，杨照著，中信出版集团2022年出版。
作者简介：杨照，历史学家，1963年生。台湾大学历史系毕业，兼修考古学和人类学，入美国哈佛大学东亚语言与文明研究所，为哈佛大学博士候选人，师从张光直与杜维明，研究专长为中国古代思想史、人类学。曾任职于“中央研究院”史语所。
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